6. Stjórnarhættir og stjórnsýsluleg staða Íbúðalánasjóðs

Samantekt

Í þessum kafla er lagt mat á stjórnsýslulega stöðu Íbúðalánasjóðs og stjórnarhætti hans á tímabilinu 1999–2011. Á meðal þeirra þátta sem mótuðu stjórnarhættina var óljós skilgreining á því hvað fólst í stjórnsýslulegri stöðu Íbúðalánasjóðs sem sjálfstæðrar stofnunar sem og pólitísk afskipti. Færð eru fyrir því rök að illa skilgreint hlutverk stjórnar Íbúðalánasjóðs og ónóg þekking stjórnarmanna á starfsemi hans sem útlánastofnunar hafi rýrt eftirlitsgetu stjórnarinnar. Þetta leiddi til þess að áhrif stjórnenda og sérfræðinga stofnunarinnar urðu meiri en ella. Þrátt fyrir að innri endurskoðun hafi verið komið á laggirnar á sjöunda starfsári stofnunarinnar virðist stjórnin ekki hafa nýtt sér hana. Hvorki stjórn né framkvæmdastjóri gátu gefið haldbærar skýringar á töfum á innleiðingu innra eftirlits sem stóðu yfir í um áratug þrátt fyrir margítrekaðar aðfinnslur Ríkisendurskoðunar. Skortur á innra eftirliti kom sér sérstaklega illa í ljósi umfangsmikilla breytinga sem urðu í rekstri stofnunarinnar á árunum 2003‒2005 með innleiðingu 90%-lánanna og upptöku íbúðabréfakerfisins.

6.1 Inngangur

Í 14. lið þingsályktunar um rannsókn á Íbúðalánasjóði o.fl. segir að rannsóknarnefndinni sé ætlað að skoða: „Annað sem rannsóknarnefnd kann að komast að við rannsókn sína og telur ástæðu til að upplýsa Alþingi um.“ Mat rannsóknarnefndarinnar er að hér undir falli umfjöllun þessa kafla, enda verði að gefa gaum að þeim mikilvæga þætti í rekstri flestra skipulagsheilda sem lýtur að stjórnun og stjórnarháttum fyrirtækja og stofnana. Fram kemur í skýrslu þessari að samspil stjórnmála og stjórnarhátta var og er mikið í starfsemi Íbúðalánasjóðs enda er hér um að ræða stofnun innan hinnar lýðræðislegu umboðskeðju.

Hér á eftir verður leitast við að svara þeirri spurningu hvaða áhrif stjórnarhættir og stjórnsýsluleg staða sjóðsins hafi haft á stefnumótun og ákvarðanir stofnunarinnar á starfstíma hennar, sérstaklega á árinu 2004. Færð verða rök fyrir því að illa skilgreind staða og hlutverk sjóðsins, veik staða stjórnar gagnvart stjórnendum og ófullnægjandi stjórnun, sem leiddi m.a. til gríðarlegra tafa við innleiðingu verklagsreglna og eftirlits, hafi átt þátt í þeim illa ígrunduðu ákvörðunum sem fjallað er um annars staðar í rannsóknarskýrslunni.

Í umfjöllun þessa kafla verður varpað ljósi á þrennt: 1) stjórnsýslulega stöðu Íbúðalánasjóðs með tilliti til sjálfstæðis stofnunarinnar, hlutverks og tilgangs, 2) hlutverk og stöðu stjórnar sjóðsins með hliðsjón af verkefnum, vali á stjórnarmönnum, eftirlitshlutverki og almennum stjórnarháttum, 3) skipulag stofnunarinnar og stöðu og hlutverk framkvæmdastjóra (síðar forstjóra) með sérstakri áherslu á aðdraganda stofnunar Íbúðalánasjóðs og ráðningu framkvæmdastjóra.1

6.2 Stjórnsýsluleg staða Íbúðalánasjóðs

Íbúðalánasjóður er opinber stofnun sem starfar á grundvelli laga nr. 44/1998, um húsnæðismál. Líkt og gildir um aðrar stofnanir framkvæmdarvaldsins starfar Íbúðalánasjóður í opinberu lagaumhverfi en stofnunin flokkast sem C-hluta stofnun samkvæmt lögum um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997.2 Orðrétt segir um C-hluta stofnanir í orðskýringum á vef fjármála- og efnahagsráðuneytisins:

Til C-hluta heyra lánastofnanir ríkisins sem yfirleitt starfa nokkuð sjálfstætt. Ríkið ábyrgist skuldbindingar sumra þeirra en ekki allra. Dæmi: Lánasjóður íslenskra námsmanna og Íbúðalánasjóður.3

Skilgreiningin gefur í skyn að venja sé fyrir því að C-hluta stofnanir séu „nokkuð“ sjálfstæðar. Erfitt er að henda reiður á nákvæma merkingu þessa orðalags en oftast geta lög um viðkomandi stofnanir leitt meira í ljós. Íbúðalánasjóður er að lögum sjálfstæð stofnun með sérstaka stjórn. Í 2. mgr. 4. gr. laga um húsnæðismál segir:

Íbúðalánasjóður er sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins er lýtur sérstakri stjórn og heyrir stjórnarfarslega undir ráðherra.

Almennt er talað um að annað tveggja skilyrða þurfi að vera fyrir hendi til að stofnanir teljist sjálfstæðar: hið fyrra er að stofnunin hafi sjálfstæðan rekstrargrundvöll en síðara skilyrðið er að eftirlitshlutverk hennar kalli á ótvírætt óhæði4 frá boðvaldi ráðherra. Í tilviki Íbúðalánasjóðs er það fyrri forsendan sem liggur til grundvallar en um rekstrarlegt sjálfstæði stofnunarinnar er fjallað í fyrrgreindum lögum. Bent hefur verið á að ekki eigi að koma á fót sjálfstæðum stofnunum nema í undantekningatilvikum og þá eingöngu ef kostir umrædds sjálfstæðis vega upp ókostina sem því fylgja.5

Árið 1979 var ákvæði um sjálfstæði Húsnæðisstofnunar ríkisins samþykkt á Alþingi og tók það gildi árið 1980. Í greinargerð um breytinguna var haldið uppi því sjónarmiði að með því að skilgreina Húsnæðisstofnun sjálfstæða í lögum væri verið að „koma á glöggri verkaskiptingu á milli ráðuneytis og stofnunar“ sem væri í samræmi við þróun mála í málaflokknum.6 Árið 1987 fór þáverandi húsnæðismálastjórn þess á leit við Lagastofnun Háskóla Íslands að hún gerði lögfræðilega athugun á stöðu Húsnæðisstofnunar, en eins og nefnt hefur verið hafði Húsnæðisstofnun ríkisins (eins og Íbúðalánasjóður síðar) verið skilgreind sem sjálfstæð stofnun. Í álitsgerðinni var sjálfstæði hennar skilgreint nánar. Þar voru m.a. færð rök fyrir því að boðvald ríkisstjórnar og fagráðherra takmarkaðist við upplýsingaskyldu gagnvart þeim og Alþingi en ekki væri kærusamband upp á við í ráðuneytið, þ.e. ákvarðanir stofnunarinnar væru ekki kæranlegar til æðra stjórnvalds.7 Einnig var litið svo á að ekki væri um að ræða hefðbundið stjórnsýslusamband í anda hinnar lýðræðislegu umboðskeðju. Vegna skilgreinds sjálfstæðis væri pólitísk ábyrgð ráðherra óljósari en hins vegar væri stefnumótunarvald löggjafans óskorað, m.a. með laga- og reglugerðaheimildum. Að öðru leyti er skilgreining á stöðu sjálfstæðra stofnana þessi í umræddri álitsgerð:

Þessir stjórnsýsluhafar eru svo sjálfstæðir og hafa það mikla sérstöðu að almennt eru þeir ekki flokkaðir með stjórnsýsluhöfum sem heyra undir ráðuneyti og eru því oft settir til hliðar við ráðuneytin í stjórnsýslukerfinu. Þegar sagt er að þessar stofnanir séu sjálfstæðar felst í því að hvorki ríkisstjórnin sem heild eða einstakir ráðherrar hafa yfirleitt heimild til að gefa þeim fyrirmæli frekar en lögin beinlínis kveða á um.8

Í ársbyrjun 1988 fór félagsmálaráðuneytið þess á leit við Ragnar Aðalsteinsson hrl. að hann gerði athugun á áliti Lagastofnunar. Tók Ragnar undir meginniðurstöður höfunda álitsins um stjórnsýslulega stöðu Húsnæðisstofnunar.9 Svo virðist sem í framhaldi af framangreindum túlkunum lögfræðinga hafi farið fram mat á fýsileika þess lögformlega sjálfstæðis sem Húsnæðisstofnun var sögð njóta. Álitin tvö voru send Ríkisendurskoðun til nánari umfjöllunar. Ríkisendurskoðun skilaði niðurstöðu til ráðherra í nóvember 1988 þar sem m.a. kom fram:

Það er skoðun Ríkisendurskoðunar að sú skipan sem nú gildir sé óæskileg þar sem ekki er nógu tryggt að saman fari á einni hendi vald og ábyrgð sem er skilyrði fyrir árangursríkri og skilvirkri stjórnun. Því telur Ríkisendurskoðun nauðsynlegt að settar séu skýrari reglur sem eyði þeim vafaatriðum sem upp koma varðandi yfirstjórn þessa málaflokks.10

Í kjölfarið var hafist handa við að breyta húsnæðislöggjöfinni, m.a. með tilliti til fyrrgreinds álits um sjálfstæði stofnunarinnar. Frumvarp með ýmsum breytingum á stöðu Húsnæðisstofnunar var lagt fram 1991 en ekki náðist að afgreiða það fyrr en árið 1993. Frá þeim tíma til stofnunar Íbúðalánasjóðs var Húsnæðisstofnun ekki sjálfstæð.

Í athugasemdum við frumvarp til laga um húsnæðismál árið 1998 kemur eftirfarandi m.a. fram um hina nýju stofnun Íbúðalánasjóð:

Til þess að annast stjórn og framkvæmd húsnæðismála í umboði ráðherra er gert ráð fyrir stofnun Íbúðalánasjóðs, sem verði sjálfstæð ríkisstofnun. Með sjálfstæðri ríkisstofnun er vísað til þeirra almennu reglna sem gilda um samband æðra og lægra stjórnvalds og um heimildir æðra stjórnvalds til afskipta af einstökum málum. Ekki er gert ráð fyrir að félagsmálaráðherra hafi afskipti af starfsemi sjóðsins, nema með setningu stjórnvaldsfyrirmæla. Þrátt fyrir þetta felst þó ekki takmörkun á rétti félagsmálaráðherra sem yfirstjórnanda húsnæðismála til þess að krefja sjóðinn um upplýsingar og gögn um málefni sjóðsins, þar á meðal um einstök mál. Sú staðreynd að sjóðurinn skuli vera ráðgefandi fyrir félagsmálaráðherra og önnur stjórnvöld í húsnæðismálum takmarkast að sjálfsögðu af því sem fram kemur í einstökum greinum frumvarpsins og þeim stjórnvaldsfyrirmælum sem kunna að verða gefin á grundvelli þeirra.11

Lögformlega skilgreindu sjálfstæði Íbúðalánasjóðs12 ber að taka með vissum fyrirvara enda eru áhrif ráðherra og þings á stefnumótun, starfsemi og stöðu stofnunarinnar töluverð. Áhrifanna gætir fyrst og fremst í reglugerðar- og lagasetningarvaldi sem í tilviki Íbúðalánasjóðs birtist m.a. í almennri pólitískri stefnumótun í húsnæðismálum, auk þess sem sérstök kærunefnd fjallar um ákvarðanir stofnunarinnar. Bent hefur verið á að stjórnendur í ráðuneytum telji sig og viðkomandi ráðuneyti oft hafa litlar forsendur til að stýra stofnunum með skilgreint sjálfstæði og því sé ráðherraábyrgð óljós.13 Þessi túlkun stenst illa skoðun með tilliti til stefnumótunarvalds þings og ráðherra. Ábyrgð og völd stjórnar Íbúðalánasjóðs hafa verið töluverð þótt lög hafi fram til ársins 2012 verið óskýr varðandi ábyrgðar- og valdmörk. Þrátt fyrir stefnumótunarfrumkvæði ráðherra ber stjórn viðkomandi stofnunar, í þessu tilfelli stjórn Íbúðalánasjóðs, að sinna ráðgefandi hlutverki og vera umsagnaraðili um laga- og reglugerðardrög sem og önnur tilmæli ráðuneytisins. Eins og nánar verður fjallað um síðar virðist sem meginhlutverk stjórnarinnar hafi að ákveðnu leyti verið óljóst og á reiki allt frá upphafi.

Eins og fram hefur komið skilgreindu lögfræðingar stjórnsýslulega stöðu Húsnæðisstofnunar á þann veg að sjálfstæði hennar viki henni að hluta undan boðvaldi ráðherra. Mat höfunda álitsgerðarinnar um Húsnæðisstofnun frá árinu 1987 var t.d. að stofnunin væri utan boðvalds ráðuneytis og ráðherra. Af því mætti draga þá ályktun að lagaleg ábyrgð ráðherra væri í lágmarki og hin pólitíska að sama skapi minni en ella. Þrátt fyrir skilgreint sjálfstæði má velta þeirri spurningu upp hvort það geti í reynd átt við um stofnun á borð við Íbúðalánasjóð. Í því tilliti verður að hafa tvennt í huga þegar lagt er almennt mat á forsendur fyrir sjálfstæði stofnana annars vegar og hins vegar Íbúðalánasjóðs, með tilliti til hlutverks og pólitísks vægis húsnæðismála:

1. Húsnæðismál eru og hafa verið fyrirferðarmikill pólitískur málaflokkur.
2. Sjálfstæði stofnana á helst við þegar hlutverk stofnunar er þess eðlis að óhæði frá pólitísku boðvaldi er æskilegt vegna eftirlits- og úrskurðarhlutverks.

Rétt er jafnframt að hafa í huga að enda þótt Íbúðalánasjóður starfi sem stofnun í þar til gerðu lagaumhverfi á hann margt sammerkt með fyrirtæki á samkeppnismarkaði. Þjónustan sem honum ber lögum samkvæmt að veita og markaðsumhverfið sem hann starfar í ber sterk einkenni samkeppnisumhverfis, sér í lagi eftir að íslenskir bankar og sparisjóðir fóru að bjóða samkeppnishæf húsnæðislán árið 2004. Nánar er fjallað um það í kafla 9.9.

6.2.1 Íbúðalánasjóður er hluti hinnar lýðræðislegu umboðskeðju

Í lýðræðisríkjum er framsali valds oft lýst í svonefndri umboðskeðju. Í grófum dráttum á sér stað framsal valds frá kjósendum til þings og annarra kjörinna fulltrúa sem svo framselja ákveðin völd áfram. Í hverjum hlekk má finna umbjóðendur og fulltrúa þeirra þar sem umbjóðendur framselja vald sitt til fulltrúa. Nærtækasta dæmið er að kjósendur kjósa þingmenn sem svo „kjósa“ ríkisstjórn sem aftur stýrir ráðuneytum og svo koll af kolli.

Í umhverfi ráðherrastjórnsýslu, eins og viðhöfð er hér á landi, er það gefin forsenda að ráðuneyti lúti valdi ráðherra og stofnanir fylgi þeirri stefnu sem ríkisstjórn og ráðuneyti móta. Hér er átt við þá staðreynd að þótt ráðherra hlutist sjaldnast til um einstök mál viðkomandi stofnunar ber hann lagalega og/eða pólitíska ábyrgð á því sem ráðuneyti og stofnanir gera, m.a. með sínum eigin athöfnum eða athafnaleysi.14 Ráðherra einn stendur skil á þeim gerðum gagnvart Alþingi.

Í áliti Lagastofnunar Háskóla Íslands frá árinu 1987 var bent á að í tilfelli stofnana sem hafi skilgreint sjálfstæði í lögum geti ráðherraábyrgð fallið niður í sama mæli og vald ráðherrans yfir viðkomandi stofnun.15 Ástæða er til að efast um þessa túlkun enda voru ráðherrar m.a. dregnir til pólitískrar ábyrgðar vegna sjálfstæðra eftirlitsstofnana í kjölfar bankahrunsins haustið 2008. Eins og fram hefur komið telst Íbúðalánasjóður sjálfstæð stofnun með sérstaka stjórn. Forsendan fyrir sjálfstæði Íbúðalánasjóðs verður að teljast óljós enda krafan um slíkt sjálfstæði byggð á veikum grunni með tilliti til hlutverks stofnunarinnar. Húsnæðismál hafa verið fyrirferðarmikill málaflokkur í íslenskum stjórnmálum. Stofnunin hefur í reynd verið mjög virkt pólitískt og efnahagslegt stjórntæki sem almennt á ekki að eiga við um sjálfstæðar stofnanir. Hér er vísað í það markmið með sjálfstæðinu að viðhalda vissri fjarlægð frá boðvaldi ráðherra, m.a. ef um eftirlits- og úrskurðarvald viðkomandi stofnunar er að ræða þar sem óhæði er grunnforsenda. Þótt lagasetningarvaldið sé í höndum Alþingis eru áhrif viðkomandi ráðherra og ráðuneytis mikil. Frumvörp til laga sem varða húsnæðismál og allar meiriháttar breytingar á lögum um húsnæðismál, nr. 44/1998, síðan þau tóku gildi 1. janúar 1999 hafa verið unnar í ráðuneytinu og lagðar fram sem stjórnarfrumvörp. Þegar tekið hefur verið tillit til þessa verður ábyrgð ráðherra að teljast meiri en ætla má að felist í takmarkaðri ráðherraábyrgð, sbr. það sem áður sagði um sjálfstæði stofnana og túlkun Lagastofnunar á því. Það er því langsótt að meta stöðu stofnunarinnar þannig að hún sé jafnsett ráðuneyti (og þar með

ráðherra) í umboðskeðjunni á meðan laga- og reglusetningarvald er í höndum löggjafar- og framkvæmdarvalds og beiting þess er jafn tíð og pólitísk og raun ber vitni. Allt frá setningu fyrstu laga um húsnæðismál hafa þau verið flokkuð sem félagsleg málefni hins opinbera. Eins og fjallað er um í 3. kafla lágu fyrir því sterk rök áður fyrr að málaflokkurinn teldist félagslegur og heyrði því undir ráðherra félagsmála (frá árinu 2011 ráðherra velferðarmála). Eins og komið verður nánar inn á hér á eftir og víðar í skýrslunni hefur staða Húsnæðisstofnunar og síðar Íbúðalánasjóðs gjörbreyst. Því hefði átt að endurskilgreina Íbúðalánasjóð frá því að teljast félagsleg þjónustustofnun í að flokkast sem fjármálastofnun enda bar starfsemin flest merki fjármálafyrirtækis á húsnæðislánamarkaði.

Erfitt er að færa rök fyrir því að stofnun sem m.a. er beitt sem pólitísku stjórntæki hafi lögformlegt sjálfstæði frá boðvaldi ráðherra. Jafnvel þótt rök séu færð fyrir umræddu sjálfstæði er ekki hægt að fallast á það sjónarmið að lagaleg og pólitísk ábyrgð ráðherra sé minni sökum þess. Þegar mat er lagt á það hvað felst í sjálfstæði stofnunar verður m.a. að leggja mat á tilgang hennar og hlutverk í samfélaginu. Efast má um réttmæti þess að þjónustustofnun á borð við Íbúðalánasjóð eigi að hafa lögformlegt sjálfstæði, enda á krafan um óhæði varla við þar.

6.3 Tilgangur og hlutverk Íbúðalánasjóðs

Eins og fram hefur komið er hlutverk Íbúðalánasjóðs þess eðlis að réttmæti sjálfstæðis stofnunarinnar má draga í efa. Hlutverk Íbúðalánasjóðs er að uppfylla meginmarkmið laga nr. 44/1998 en í 1. gr. laganna segir um tilgang þeirra:

Tilgangur laga þessara er að stuðla að því með lánveitingum og skipulagi húsnæðismála að landsmenn geti búið við öryggi og jafnrétti í húsnæðismálum og að fjármunum verði sérstaklega varið til þess að auka möguleika fólks til að eignast eða leigja húsnæði á viðráðanlegum kjörum.

Út frá 1. gr. má leggja mat á markmið laganna en þar er ekki tilgreint hvernig þau skuli útfærð. Um það er fjallað nánar í 4. gr. laganna sem var upprunalega svona og hefur lítið breyst síðan:

Stofna skal sérstakan lánasjóð er nefnist Íbúðalánasjóður. Íbúðalánasjóður skal annast stjórn og framkvæmd húsnæðismála samkvæmt lögum þessum. Skal sjóðurinn vera ráðgefandi fyrir félagsmálaráðherra og önnur stjórnvöld í húsnæðismálum og fara með þau verkefni sem getið er í lögum þessum og ráðherra felur honum með reglugerð. Félagsmálaráðherra getur krafið stjórn Íbúðalánasjóðs um gögn og upplýsingar sem snerta málefni sjóðsins.

Íbúðalánasjóður er sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins er lýtur sérstakri stjórn og heyrir stjórnarfarslega undir félagsmálaráðherra.

Í upphaflegu lögunum frá 1998 voru verkefni Íbúðalánasjóðs tilgreind í átta töluliðum en þeir eru nú taldir 11 (þar af einn úr gildi fallinn). Í upphaflegri gerð 9. gr. laganna segir orðrétt um verkefni sjóðsins:

Verkefni Íbúðalánasjóðs eru:

1. Að annast lánveitingar og sinna húsbréfaviðskiptum í samræmi við ákvæði laga þessara.
2. Að annast lánveitingar til sveitarfélaga, félaga og félagasamtaka til byggingar eða kaupa á leiguhúsnæði.
3. Að hafa umsjón með fjárhag, rekstri og annarri starfsemi Íbúðalánasjóðs og gæta þess að sjóðurinn starfi í samræmi við gildandi lög og reglugerðir.
4. Að gera fjárhagsáætlun fyrir sjóðinn í samræmi við ákvæði fjárlaga þar sem fram komi sundurliðaður áætlaður rekstrarkostnaður.
5. Að koma á framfæri við almenning upplýsingum um hlutverk og þjónustu Íbúðalánasjóðs.
6. Að stuðla að tækninýjungum og öðrum umbótum í byggingariðnaði, m.a. með veitingu lána eða styrkja samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð sem ráðherra setur.
7. Að fylgjast með íbúðaþörf í landinu og áætlanagerð sveitarfélaga um þörf á íbúðarhúsnæði.
8. Að sinna öðrum verkefnum sem ráðherra felur sjóðnum með reglugerð á sviði húsnæðismála.

Framangreind verkefni, sem skilgreind eru í 9. gr. laganna héldust í grundvallaratriðum óbreytt frá 1999 til 2008 en þá og árið 2012 var bætt við verkefnum er lutu að íbúðarhúsnæði í eigu stofnunarinnar og meðferð þeirra eigna, s.s. með útleigu íbúðarhúsnæðis og yfirtöku og rekstri leigufélaga vegna þess.16 Þessar breytingar skýrast af því að aukist hefur mjög frá bankahruni að íbúðarhúsnæði sé í eigu Íbúðalánasjóðs.

Tilgangur laga um húsnæðismál, nr. 44/1998, er skýr, svo og hlutverk Íbúðalánasjóðs sem fer með framkvæmd laganna. Hins vegar hafa breytingar á fjármálakerfi Íslands á undanförnum áratugum samhliða öðrum samfélagslegum breytingum vakið áleitnar spurningar um það hvort opinber stofnun á þessu sviði sé jafn nauðsynleg og áður. Meginforsenda opinberra afskipta eða rekstrar er sú að markaðsbrestur sé til staðar á tilteknu sviði, þ.e. að um sé að ræða viðfangsefni sem frjáls markaður geti ekki sinnt. Í þessu sambandi skiptir ákvörðun Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) frá 8. júlí 2011 máli. En samkvæmt henni var íslenskum stjórnvöldum falið að aðlaga starfsemi Íbúðalánasjóðs að ríkisaðstoðarreglum EES-samningsins og því ætti sjóðurinn ekki að stunda starfsemi af viðskiptalegum toga heldur heldur einbeita sér að almannaþjónustu. Sjá frekari umfjöllun í 6. viðauka.

Líkt og fjallað var um hér að framan, er tímabært, ef Íbúðalánasjóður starfar áfram í svipaðri mynd, að fram fari endurskoðun á stjórnsýslulegri stöðu sjóðsins sem stofnunar í málaflokki félagsmála, enda hefur stofnunin meiri einkenni fjármálafyrirtækis í samkeppnisrekstri á húsnæðislánamarkaði en þjónustustofnunar á sviði félagsmála. Ennfremur má færa rök fyrir því að vegna þeirrar rótgrónu venju að fella Íbúðalánasjóð undir málaflokk félagsmála hafi eftirliti með rekstri stofnunarinnar verið ábótavant.

6.4 Hlutverk stjórnar Íbúðalánasjóðs

6.4.1 Ábyrgð og hlutverk stjórna hjá opinberum stofnunum.

Stjórnir stofnana og fyrirtækja hins opinbera hafa verið við lýði um langa hríð. Þrátt fyrir það hefur lítið verið gert til þess að setja fram almenn viðmið um góða stjórnarhætti í þessu sambandi. Til þessa hefur slík vinna bæði reynst brotakennd og ómarkviss. Í þessum kafla verður varpað ljósi á þau viðmið sem fyrirfinnast um hlutverk stjórna opinberra fyrirtækja og stofnana og skilgreiningar á helstu tegundum þeirra og verkefnum.

6.4.1.1 Viðmið um verkefni og meginhlutverk stjórna stofnana

Stjórnir opinberra stofnana á Íslandi eru að vissu leyti óskilgreint fyrirbæri með tilliti til hlutverks og krafna sem til þeirra eru gerðar. Þótt um helmingur ríkisstofnana hafi sérstaka stjórn eru hvorki til almennar reglur né viðmið um hvort stofnun skuli hafa sérstaka stjórn, né heldur hvert hlutverk stjórnar sé. Í langflestum tilfellum má þó finna nánari skilgreiningu á hlutverki í lögum um viðkomandi stofnun. Bent hefur verið á tvenns konar vandamál sem geta komið upp þegar stjórn er skipuð yfir stofnun. Í fyrsta lagi getur verkaskipting stjórnar og forstöðumanns reynst óljós ef lög eru óskýr um það atriði. Í öðru lagi geta ábyrgðartengsl á milli ráðherra, stjórnar og forstöðumanns orðið flókin þegar sá fyrstnefndi skipar þau síðarnefndu en við slíkar aðstæður verður boðvaldið og umboðskeðjan óljós.17 Þetta er þó ekki tilfellið hjá Íbúðalánasjóði þar sem forstöðumaðurinn er ráðinn milliliðalaust af stjórn.

Fjármálaráðuneytið hefur á undanförnum árum gefið út eigandastefnu fyrir félög í ríkiseigu, bæði fyrir fjármálafyrirtæki og fyrir hlutafélög og sameignarfélög. Í meginreglum stefnunnar fyrir fjármálafyrirtæki segir: „Stjórnir og bankaráð skulu vera sjálfstæð gagnvart stjórnendum og framkvæmdastjórn fyrirtækjanna.“18 Í almennu stefnunni segir um stjórn félags að hún skuli „hafa yfirsýn yfir starfsemina og veita stjórnendum eðlilegt aðhald.“19 Um félög í ríkiseigu sem starfa á samkeppnismarkaði er talið mikilvægt að „öll ákvarðanataka stjórna og stjórnenda [...] byggist á jafnræði og hlutlægni og miði að því að efla eins og kostur er samkeppni á þeim sviðum sem það starfar við.“20

Í áliti nefndar frá árinu 2000, sem ber heitið Ábyrgð, valdsvið og stjórnunarumboð forstöðumanna ríkisstofnana, kom fram að mjög fáar almennar reglur væru til um stöðu og hlutverk stjórna ríkisstofnana.21 Þar er bent á að á þeim tíma (og lengi vel á eftir) hafi einu almennu ákvæðin verið að finna í lögum um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, þar sem „forstöðumenn og stjórnir ríkisaðila“ eru gerð ábyrg fyrir því að fjárhagsráðstafanir séu í samræmi við heimildir. Túlkunin var almennt sú að þessari ábyrgð deildu stjórnir með forstöðumönnum umræddra stofnana.

Í áliti nefndarinnar var gerð sérstök athugun á ákvæðum sérlaga um ábyrgð og hlutverk stjórna stofnana. Í lögunum var að finna fjölbreytt safn ákvæða sem voru allt frá því að vera tiltölulega nákvæm til þess að vera almenns eðlis en einnig voru dæmi um að lögin væru þögul um hlutverk tiltekinnar stjórnar. Athugunin leiddi í ljós að stjórn hefði með höndum eitt eða fleiri eftirtalinna verkefna:

• Umsjón og eftirlit.
• Ráðgjöf og umsagnir.
• Hæfnismat.
• Stefnumótun.
• Skipulag.
• Yfirstjórn og ákvarðanir.
• Starfsáætlun.
• Fjárhagsáætlun.
• Ráðning starfsfólks.
• Úrskurðir.

Út frá þessum verkefnum var stjórnum stofnana skipt í þrjár tegundir með tilliti til hlutverka:

1. Umsjón.
2. Yfirstjórn.
3. Úrskurðir.

Afar misjafnt var hversu mörg verkefni voru tilgreind í lögum en í 17% tilvika voru engin ákvæði um verkefni stjórnar.22 Hafa verður í huga að sú tegund starfsemi sem á sér stað í hverri stofnun getur ráðið miklu um það hvernig verksvið og skyldur stjórnar þróast og verða. Nánar verður vikið að hinum þremur meginhlutverkum stjórnar Íbúðalánasjóðs með tilliti til verkefna hennar út frá framangreindum skilgreiningum nefndarálitsins.

6.4.1.2 Önnur viðmið um stjórnarhætti

Eins og áður segir er lítið um að gefin hafi verið út viðmið af hálfu hins opinbera um starfshætti stjórnarmanna opinberra stofnana og fyrirtækja í eigu þess. Að fyrrgreindu nefndaráliti frátöldu má nefna ýmis viðmið og leiðbeiningar sem út hafa komið hjá Ríkisendurskoðun frá árinu 1998 en þau ná þó einungis til hluta þeirra verkefna sem almennt falla undir stjórnir stofnana og opinberra fyrirtækja.23

Árið 2005 gaf Efnahags- og framfarastofnunin (OECD) út leiðbeiningar og viðmið um góða stjórnarhætti opinberra fyrirtækja í riti sem á frummálinu heitir OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprise.24 Þremur árum síðar gáfu Viðskiptaráð Íslands, Nasdaq OMX Ísland og Samtök atvinnulífsins út leiðbeiningar um stjórnarhætti opinberra fyrirtækja. Höfundar þeirra sækja efnivið sinn að stórum hluta til ýmissa útgáfna OECD um góða stjórnarhætti, m.a. áðurnefnds rits. Jafnvel þótt meginviðfangsefni beggja rita séu opinber fyrirtæki, fremur en stofnanir, verður ekki fram hjá því litið að margt í hlutverki, tilgangi og starfsemi Íbúðalánasjóðs á meira skylt við rekstur umfangsmikils fjármálafyrirtækis en opinberrar stofnunar sem skilgreind er sem félagslegt stjórntæki. Lögð er áhersla á að ábyrgð stjórna eigi að vera til jafns við ábyrgð stjórna fyrirtækja í einkaeigu og skyldur þeirra skuli vera skýrt afmarkaðar í eigendastefnu eða löggjöf.25 Einnig er kveðið á um að verja beri stjórnarmenn gegn pólitískum hagsmunum, skilgreina, meta og viðhalda skilvirkni stjórnarstarfa og viðhalda fjölbreytileika í stjórn en að sama skapi ákvarða mælikvarða á nauðsynlega kunnáttu og reynslu einstaklinga til að tryggja umrædda skilvirkni stjórnarinnar.26 Í samantekt íslensku leiðbeininganna eru dregin saman sjö atriði sem byggjast á sömu atriðum og leiðbeiningar OECD frá 2005, en þau eru:

1. Áhrif ákvarðana eigi að efla samkeppni og raska henni sem minnst.
2. Laga- og reglugerðarumhverfið skuli vera skilvirkt og tryggja jafna samkeppnisstöðu.
3. Hið opinbera eigi að koma fram sem upplýstur og virkur eigandi og koma á skýrri eigendastefnu til að tryggja gagnsæja, faglega og skilvirka stjórnun.
4. Hið opinbera eigi að virða rétt eigenda (hluthafa) og tryggja sanngjarna meðferð og jafnan aðgang þeirra að upplýsingum.
5. Eigendastefna hins opinbera eigi að viðurkenna að fullu ábyrgð gagnvart hagsmunaðilum.
6. Fylgja skuli ströngum stöðlum um gagnsæi og upplýsingagjöf.
7. Stjórnir opinberra fyrirtækja (og stofnana) eigi að hafa nauðsynlegt umboð, hæfni og hlutlægni til að sinna þeim starfsskyldum sínum að veita skipulagsheildinni forystu og sinna virku eftirliti með stjórnendum. Heilindi og ábyrgð eigi að einkenna störf stjórna.27

Eins og áður segir eru þessi viðmið um góða stjórnarhætti fyrst og fremst sniðin að fyrirtækjum í opinberri eigu. Hins vegar eiga þau flest einnig við um góða stjórnarhætti í samkeppnisumhverfi enda mikilvægt að undirstrika ábyrgð ríkisvaldsins gagnvart því að viðhalda heilbrigðum samkeppnismarkaði þar sem við á.

6.4.2 Starfsemi stjórnar Íbúðalánasjóðs

Eins og áður sagði má skipta má hlutverkum stjórna stofnana á vegum ríkisins í þrjá meginflokka: Umsjón, yfirstjórn og úrskurði. Í þessum kafla um stjórn Íbúðalánasjóðs verður tekið mið af þessum skilgreindu hlutverkum og mat lagt á störf stjórnarinnar. Fjallað verður um þrjú helstu meginhlutverk stjórnar á grunni þeirra hlutverka sem skilgreind voru og fjallað var um í síðasta kafla, þ.e. rekstrarhlutverk (umsjón), eftirlitshlutverk (yfirstjórn) og ráðgjafar- og umsagnarhlutverk (úrskurðir). Umfjöllunin er byggð á upplýsingum úr fundargerðum stjórnar Íbúðalánasjóðs og skýrslum stjórnarmanna stofnunarinnar fyrir rannsóknarnefndinni en allar fundargerðir stjórnarinnar 1999‒2011 voru flokkaðar eftir umfjöllunarefnum.

Eins og fjallað hefur verið um er eðli og hlutverk stjórna opinberra stofnana misjafnt enda eru lög um viðkomandi stofnanir misjafnlega greinagóð um hlutverk þeirra, skyldur og ábyrgð. Leiða má líkur að því að þróun verkefna stjórnar Íbúðalánasjóðs eigi sér bæði sögulega skýringu og sé tilkomin vegna óskýrrar skilgreiningar í lögum um húsnæðismál. Hvað sögulega þáttinn varðar þarf að líta til laga nr. 55/1955, um húsnæðismálastjórn, veðlán til íbúðabygginga og útrýmingu heilsuspillandi íbúða. Eins og fjallað er nánar um í kafla 5 var húsnæðismálastjórn fimm til sjö manna stjórn og var helsta verksvið hennar að sinna smærri málum eins og að úthluta mjög takmörkuðum gæðum, þ.e. húsnæðislánum, til umsækjenda. Fram kemur í 15. kafla rannsóknarskýrslunnar að umrædd úthlutun hafi m.a. einkennst af fyrirgreiðslu við útvalda flokksmenn, en 6. áratugur síðustu aldar hefur verið kallaður blómaskeið svokallaðra fyrirgreiðslustjórnmála. Hafa skal í huga að engin formleg skipulagsheild var undir húsnæðismálastjórn 1955‒1957 og því má ætla að áhrif stjórnarmanna hafi verið meiri en ella. Í 8. gr. laga nr. 44/1998 er að finna ákvæði um óskorað vald stjórnar Íbúðalánasjóðs til ráðningar forstöðumanns, en upphaflega var greinin svohljóðandi:28

Stjórn Íbúðalánasjóðs ræður framkvæmdastjóra til fimm ára í senn. Framkvæmdastjóri ræður annað starfsfólk. Hann annast daglegan rekstur skrifstofu sjóðsins, fjárreiður og reikningsskil. Framkvæmdastjóri framfylgir ákvörðunum stjórnar Íbúðalánasjóðs.

Ákvæðið tekur af allan vafa um stöðu stjórnar gagnvart framkvæmdastjóra þar sem hann er ekki skipaður af ráðherra. Boðvaldið er því skýrt. Þrátt fyrir þetta gefa lögin mjög óljósa mynd af verkaskiptingu þeirra á milli. Samt sem áður er í lögunum kveðið á um ýmis hlutverk og ákvörðunarvald stjórnarinnar.

Önnur ákvæði í lögum nr. 44/1998 um verksvið og vald stjórnarinnar skiptast í þrjá meginflokka: Óskorað vald þar sem stjórnin ein getur tekið endanlega ákvörðun, skilyrt vald þar sem staðfestingar ráðherra er þörf og að lokum umsagnarvald en samkvæmt nokkrum lagagreinum ber ráðherra að fá umsögn eða ráðgjöf stjórnar Íbúðalánasjóðs áður en ákvörðun er tekin. Hér á eftir má sjá hvernig fyrirkomulagi verkaskiptingar á milli stjórnar og ráðherra var háttað frá stofnun Íbúðalánasjóðs fram til ársins 2009. Breytingar samkvæmt lögum nr. 57/2004 eru sérstaklega merktar.

Mál þar sem stjórn hefur ein ákvörðunarvald:

Ráðning framkvæmdastjóra/forstjóra.
Setning viðmiðunarreglna um veðhæfni fasteigna.
Veiting lána til byggingar leiguíbúða og ákvörðun. greiðslukjara.
Heimild til að hafna lánsumsóknum vegna ágalla húsnæðis.
Heimild til gjaldfellingar lána til leiguhúsnæðis við vanefndir.
Heimild til afskrifta lána við nauðungarsölu og tjóns á fasteign (lög nr. 57/2004).
Heimild til að veita greiðsluerfiðleikalán o.fl.
Ákvörðun vaxta ÍLS-veðbréfa (lög nr. 57/2004).
Kjör á útgáfu og sölu íbúðabréfa (lög nr. 57/2004).

Staðfestingar ráðherra krafist

Varðveisla og ávöxtun fjár.
Innheimta lána.
Stofnun nýrra lánaflokka.
Samningar við fjármálastofnanir um gerð greiðslumats.
Reglur um matsverð fasteigna.
Greiðslukjör lána.
Samningar við aðila á markaði um afgreiðslu og innheimtu lána (lög nr. 57/2004).

Umsagnar stjórnar eða tillögu krafist

Reglugerð um skipulag Íbúðalánasjóðs.
Ákvörðun vaxtaálags og annarra greiðslukjara, m.a. vegna rekstrarkostnaðar (lög nr. 57/2004).
Ákvörðun um skilyrði fyrir lánveitingu.
Setning reglugerðar um framkvæmd innheimtu krafna.
Setning reglna vegna greiðsluerfiðleika.
Setning reglugerðar um innheimtugjöld lána.
Umsögn um reglugerð um áhættustýringu (lög nr. 57/2004).
Setning uppgreiðslugjalds.

Framangreind ákvæði laga gefa ágæta mynd af verkaskiptingu á milli stjórnar og ráðherra. Samkvæmt lögunum var gert ráð fyrir staðfestingu ráðherra í veigameiri þáttum starfseminnar að frátaldri ráðningu framkvæmdastjóra. Þó vaxa áhrif og hlutverk stjórnar með breytingunum árið 2004 úr húsbréfakerfi í íbúðabréfakerfi . Ákvörðunarvald í smærri afgreiðslumálum var í flestum tilvikum óskorað á borði stjórnar en einnig var gert ráð fyrir því að hún hefði ráðgjafar- og umsagnarhlutverk gagnvart ráðherra við setningu ýmissa reglna og reglugerða auk ákvörðunar vaxtaálags lána.

Í ljósi skilyrðingar ákvörðunarvalds stjórnar við samþykki ráðherra má draga þá ályktun að sjálfstæði stjórnar og þar með stofnunarinnar sé ekki jafn mikið í reynd og í fyrstu má ætla. Verkaskipting stjórnar og ráðherra eins og hún er sett fram í lögum nr. 44/1998 er flókin og svo virðist sem forsendur að baki henni séu að miklu leyti á huldu. Þetta fyrirkomulag hefur einnig valdið misskilningi eins og sést m.a. á dómi Hæstaréttar 10. maí 2012 í máli nr. 539/2011 þar sem Íbúðalánasjóður var dæmdur til greiðslu skaðabóta vegna þess að óheimilt hefði verið að krefjast bankaábyrgðar til tryggingar á greiðslu tiltekinna lána þar sem ekki hefði verið kveðið á um bankaábyrgðir í reglugerð frá ráðherra heldur einungis með samþykkt stjórnar.29

6.4.2.1 Rekstrarhlutverk

Helsta verkefni flestra stjórna stofnana og fyrirtækja er að hafa yfirumsjón með rekstri viðkomandi skipulagsheilda. Eitt helsta verkefni þeirra í rekstrarlegu tilliti er ráðning stjórnenda. Oftast fellur það í hlut stjórnar að ráða forstöðumann eða framkvæmdastjóra viðkomandi skipulagsheildar en stundum aðra yfirmenn rekstrarins. Stjórn Íbúðalánasjóðs ræður forstöðumann (forstjóra frá 2012 en áður framkvæmdastjóra). Frá 2012 hefur stjórninni einnig borið að ráða innri endurskoðanda.30

Samkvæmt lögum um húsnæðismál ber forstöðumaður ábyrgð á daglegum rekstri en það fellur í hlut stjórnarinnar að vera upplýst um daglegar ákvarðanir hans og því að hafa eftirlit með honum. Því má segja að rekstrar- og eftirlitshlutverkið haldist í hendur enda framselur stjórnin rekstrarvaldið í hendur forstöðumanns.

Önnur ákvæði laganna um aðkomu stjórnar að rekstri eru m.a. í 11. gr., um vörslu og ávöxtun fjár sjóðsins, og 12. gr. þar sem getið er heimildar ráðherra til að ákveða með reglugerð skipulag stofnunarinnar að fenginni umsögn stjórnar. Með lögum nr. 57/2004 fékk stjórn þó auknar heimildir til ákvörðunar vaxtaálags og annarra lánskjara, m.a. vegna rekstrarlegra þarfa, þó með staðfestingu ráðherra. Lögin gera einnig ráð fyrir því að hlutverk stjórnar sé að stofna nýja lánaflokka, semja við fjármálastofnanir um mat á veðhæfni og setja viðmiðunarreglur. Af framangreindu má álykta að stærstan hluta rekstrarvalds síns hafi stjórn Íbúðalánasjóðs framselt í hendur forstöðumanni stofnunarinnar. Þess í stað sinnir stjórnin eftirliti með æðstu yfirmönnum og þeim rekstrarlegu ákvörðunum sem teknar eru. Við slíkt framsal valds verður eftirlitshlutverkið veigameira en ella.

6.4.2.2 Eftirlitshlutverk

Eitt af meginhlutverkum stjórna fyrirtækja og stofnana er að þær eiga í umboði eigenda sinna að hafa eftirlit með stjórnendum og starfsemi viðkomandi skipulagsheildar. Þetta eftirlit getur átt við um embættisfærslur æðstu yfirmanna en einnig hvílir sú ábyrgð á stjórninni að vera upplýst um rekstrar- og fjárhagsstöðu viðkomandi skipulagsheildar. Stjórn Íbúðalánasjóðs bárust reglulega upplýsingar um rekstrar- og fjárhagsstöðu frá stjórnendum og ytri endurskoðendum en henni virðast hins vegar ekki hafa staðið til boða sérstök úrræði til þess að stunda eftirlit að eigin frumkvæði. Slíkt úrræði væri m.a. innri endurskoðun sem heyrði beint undir stjórn. Þegar að auki er litið til þess að menntun stjórnarmanna var á heildina litið takmörkuð, líkt og fjallað er um síðar í kaflanum, má draga þá ályktun að bjargir hennar til að viðhafa virkt eftirlitshlutverk með rekstri stofnunarinnar hafi verið takmarkaðar.

Í viðmiðum OECD um stjórnarhætti opinberra fyrirtækja er meðal annars kveðið á um þá skyldu stjórna að hafa eftirlit með stjórnendum sem undir þeim eru. Þau tæki sem stjórnir geta beitt til þess að sinna þessu eftirliti markast m.a. af innri og ytri endurskoðun. Við lestur fundargerða stjórnar Íbúðalánasjóðs má vissulega sjá að yfirlit og upplýsingar um rekstur sjóðsins voru reglulega lagðar fyrir stjórnina. Þetta á sér í lagi við frá miðju ári 2006 þegar þessi upplýsingagjöf varð formfastari og reglulegri en frá þeim tímapunkti voru helstu lykilupplýsingar um reksturinn lagðar fyrir stjórn að jafnaði einu sinni í mánuði.31

Á síðustu árum hefur það fyrirkomulag verið að festast í sessi innan stærri fyrirtækja að koma á öflugra eftirliti innan skipulagsheildanna. Þetta hefur verið útfært með innleiðingu innri endurskoðunar sem ýmist hefur verið keypt af endurskoðunarfyrirtækjum eða með ráðningu innri endurskoðanda. Hjá Íbúðalánasjóði var ytri endurskoðun eina óháða eftirlitstækið fyrir stjórn stofnunarinnar. Síðla árs 2003 hafði farið fram vinna við að efla innra eftirlit stofnunarinnar með tilliti til áhættugreiningar en KPMG hafði komið þar að ásamt Ríkisendurskoðun. Nýtt skipurit var kynnt í mars 2004 þar sem gert var ráð fyrir innri endurskoðun sem sett var undir stjórn Íbúðalánasjóðs. Það tók 15 mánuði að innleiða hana til fulls með samningi við Ríkisendurskoðun.

15. júní 2005 var undirritaður samningur við Ríkisendurskoðun um innri endurskoðun Íbúðalánasjóðs og sinnti Ríkisendurskoðun henni næstu fimm árin. Í 2. gr. samningsins segir eftirfarandi um helstu markmið verkefnisins:

Með innri endurskoðun samkvæmt samningi þessum er stefnt að því að láta í té bæði sjálfstætt og hlutlægt álit og ráðgjöf í því skyni að bæta starfsemi verkkaupa og auka þannig gildi hennar. Henni er ætlað að stuðla að því að sjóðurinn nái þeim markmiðum sem hann hefur sett sér, með því að koma á kerfisbundnum og öguðum vinnubrögðum við að meta og efla áhættustjórn, stjórnun og eftirlitsaðgerðir hans.32

Í samningnum er þess ekki getið hver skuli vera tengiliður verkkaupa og ekki er minnst á rétt stjórnar til að beita Ríkisendurskoðun við úttektir á starfsemi Íbúðalánasjóðs, en fyrir hönd sjóðsins ritaði þáverandi framkvæmdastjóri undir samninginn. Þótt fram komi í samningnum að stjórn og framkvæmdastjóra skuli birtar endurskoðunarskýrslur virðist sem verksvið Ríkisendurskoðunar hafi verið fyrirfram ákveðið í 3. gr. samningsins, en ekki hafi verið gert ráð fyrir því að stjórn Íbúðalánasjóðs myndi geta beitt Ríkisendurskoðun fyrir sig sem eftirlitstæki. Að sögn Gunnars S. Björnssonar, þáverandi stjórnarformanns Íbúðalánasjóðs, voru samskipti stofnunarinnar við innri endurskoðendur ávallt í gegnum framkvæmdastjórann, Guðmund Bjarnason, en ekki stjórn.33 Þetta gengur í berhögg við þau sjónarmið sem lögð voru til grundvallar í tilmælum Fjármálaeftirlitsins 20. nóvember 2005 um almennar bjargir til handa stjórn að rækta eftirlitshlutverk sitt.34 Þótt innri endurskoðun Íbúðalánasjóðs hafi með samningnum loksins verið fundinn fastur farvegur má efast um að hún hafi verið í takti við umfang, eðli og almenna þörf stofnunarinnar en um 250 vinnustundir voru keypta á ári af Ríkisendurskoðun til að sinna innri endurskoðun.35 Vinna við innri endurskoðun var m.a. innt af hendi af Hilmari Þórissyni, fyrrverandi aðstoðarforstjóra Húsnæðisstofnunar, sem árið 1998 var meðal umsækjenda um stöðu framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs.36

Eins og nánar er fjallað um í rekstrarúttekt í 5. viðauka rannsóknarskýrslunnar einkenndist innleiðing innra eftirlits og skráning verklags og vinnureglna af gríðarlegum seinkunum og óútskýrðum töfum. Orðalag innri endurskoðunarskýrslna Ríkisendurskoðunar 2005–2007 og 2009–2010 bendir til þess að vinnubrögðum hafi verið stórlega ábótavant. Í skýrslunni frá 2005 var lögð áhersla á að ljúka innleiðingunni en þar sagði m.a.:

Innleiðing margra eftirlitsaðgerða hefur ekki komist til framkvæmda vegna þess að það vantar verklagsreglur og verkferla. Lögð er á það áhersla að þegar þessari vinnu verði lokið þá verði áhættugreiningin, áhættumatið, verklagsreglur og verkferlar lagðir fyrir stjórn sjóðsins til samþykktar.37

Í skýrslunni fyrir árið 2006 er áréttað að ljúka skuli innleiðingunni:

Vinna við gerð verklagsreglna og verkferla hefur ekki gengið eins hratt og gert var ráð fyrir. Ekki hefur enn verið gengið frá heildstæðu yfirliti yfir verklagsreglur og verkferla sem liggja fyrir og hvaða reglur nauðsynlegt er að gera.38

Í innri endurskoðunarskýrslu vegna ársins 2007 sagði m.a. að þótt drög að verklagsreglum lægju fyrir hjá fjármálasviði væri innleiðingu mjög ábótavant:

Fram hefur áður komið í þessari skýrslu að vinna við gerð verklagsreglna og verkferla hefur ekki gengið eins hratt og væntingar stóðu til. […] Enn og aftur ítrekar Ríkisendurskoðun athugasemdir sínar í fyrri skýrslum og, eins og fram hefur komið áður í þessari skýrslu, að vinnu við þetta verk verði hraðað og virkilega sett á oddinn. Vakin er athygli á því að þó forstöðumaður „Innra eftirlits“ stýri þessu verki þá býr hann ekki til drög að þessum verklagsreglum. Það hlutverk hlýtur að vera á könnu forstöðumanna sviðanna. Brýnt er að framkvæmdastjóri sjái til þess að þeir setji kraft í þessa vinnu.39

Í næstu innri endurskoðunarskýrslu, sem út kom í desember 2009 segir40:

Eins og fram kemur í skýrslum Ríkisendurskoðunar frá nóvember 2006 og október 2007 hefur þessi innleiðing alls ekki gengið eftir eins og væntingar stóðu til og lagði Ríkisendurskoðun þunga áherslu á að þessari vinnu væri hraðað og skipulagðri skráningu verklags- og vinnureglna lokið á árinu 2007 og gengið verði frá heildstæðu yfirliti um þær. Enn er þessari vinnu ekki lokið en henni hefur þó miðað áfram og er nú stefnt að því að henni ljúki fyrir n.k. áramót.41

Í skýrslu fyrir árið 2010 er þetta enn og aftur ítrekað:

Nú fimm árum seinna hefur sjóðnum ekki enn tekist að ljúka verkinu og enn á ný leggur því Ríkisendurskoðun enn og aftur áherslu á að því ljúki sem allra fyrst. Stjórnendur sjóðsins verða að taka þetta mál fastari tökum, bretta upp ermar og ljúka þessari innleiðingu hið fyrsta.

Að lokum er sagt í skýrslu ársins 2011:

Ríkisendurskoðun hefur í skýrslum sínum um innri endurskoðun hjá Íbúðalánasjóði margítrekað athugasemdir sínar vegna seinagangs. Vinna við skipulagningu innra eftirlits og innleiðingu verkferla og eftirlitsaðgerða í starfsemi sjóðsins hófst með skipulögðum hætti í nóvember 2000, tæplega tveimur árum eftir stofnun sjóðsins, eða fyrir ellefu árum. Það er með ólíkindum hvað þetta hefur tekið langan tíma.

Veruleg þörf er fyrir fastmótaðar vinnureglur hjá öllum stærri skipulagsheildum. Stórfelldar og óútskýranlegar tafir á innleiðingu innra eftirlits hjá Íbúðalánasjóði hljóta því að teljast forkastanlegar, einkum þegar hafðar eru til hliðsjónar síendurteknar ábendingar Ríkisendurskoðunar sem virðast ekki hafa vakið nein viðbrögð forráðamanna Íbúðalánasjóðs. Enn fremur vekur það furðu að Ríkisendurskoðun hafi ekki aðhafst meira í þessu máli sem helsta eftirlitsstofnun Alþingis með stofnunum framkvæmdarvaldsins en efast má um að hún hafi virt hlutverk sitt og skyldur gagnvart þinginu sem skyldi. Hinn 21. júlí 2005, rúmum mánuði eftir að samningur um innri endurskoðun Íbúðalánasjóðs var undirritaður, fékk félagsmálanefnd Alþingis Ríkisendurskoðun til að gera úttekt á áhættustýringu Íbúðalánasjóðs. Athygli vekur að einn starfsmanna Ríkisendurskoðunar sem kom að gerð þeirrar skýrslu sinnti einnig innri endurskoðun Íbúðalánasjóðs.42

6.4.2.3 Ráðgjafar- og umsagnarhlutverk

Eitt verkefna stjórna stofnana, sér í lagi sjálfstæðra stofnana, er að veita stjórnvöldum ráðgjöf og umsögn, m.a. um stefnumótun en einnig formlega umsögn um lagafrumvörp er tengjast starfsemi viðkomandi stofnunar. Þegar litið er á starfsemi og stöðu stofnunarinnar má færa sterk rök fyrir því að ráðgefandi hlutverk stjórnar Íbúðalánasjóðs hafi átt að vera eitt af meginhlutverkum hennar. Á árunum 1999–2012 komu á borð stjórnar fjölmörg erindi þar sem kynnt voru ný lagafrumvörp eða reglugerðardrög. Af fundargerðum stjórnarinnar er ekki hægt að sjá hvort umfjöllunin hafi leitt til tillagna um breytingar eða annarra athugasemda við áðurnefnd drög. Samkvæmt a.m.k. tveimur fyrrverandi stjórnarmönnum mun þó hafa verið algengt að stjórn legði til breytingar á drögum að lögum eða reglugerðum.43 Í aðdraganda 90% lána sjóðsins 2003–2004 var stjórninni haldið upplýstri um gang mála. Ekki fæst séð á fundargerðum hennar að miklar athugasemdir hafi komið frá stjórn en Gunnar S. Björnsson stjórnarformaður sat m.a. í undirbúningsnefnd á vegum félagsmálaráðuneytisins og einnig var Hallur Magnússon, sviðsstjóri þróunar- og almannatengslasviðs, „lánaður“ í hálft ár til ráðuneytisins til að stýra vinnu starfshóps í tengslum við þessar breytingar.

Til að stjórn stofnunar geti sinnt ráðgjafar- og umsagnarhlutverki sínu, bæði gagnvart stofnun og ráðuneyti, þarf hún að hafa til þess nauðsynleg úrræði, m.a. menntun, reynslu og stjórntæki innan og utan stofnunar. Hlutverk stjórnar ræðst m.a. af hlutverki viðkomandi stofnunar en þá reynir oft á að þekking (menntun og/eða reynsla) þeirra einstaklinga sem stjórnina skipa sé nægjanleg svo að þeir geti sinnt hlutverki sínu á fullnægjandi hátt. Ekki hafa verið gerðar neinar kröfur um menntun stjórnarmanna hjá Íbúðalánasjóði en eftir alþingiskosningar í apríl 2013 tóku gildi ný hæfisskilyrði um að stjórnarmaður skuli hafa háskólamenntun sem nýtist í starfi eða reynslu sem að mati Fjármálaeftirlitsins þykir fullnægjandi svo stjórnarmaður geti talist hæfur.44 Þegar litið er til þess að rekstur Íbúðalánasjóðs telst bæði flókinn og umsvifamikill reynir á að bæði þekking (eða menntun) og reynsla stjórnarmanna sé fullnægjandi. Eins og fram kemur hér á eftir voru um 19% stjórnarmanna með háskólapróf á tímabilinu 1999–2013 og þótt reynsla þeirra flestra geti talist víðtæk má draga í efa að þeir uppfylltu þau hæfisskilyrði sem nú hafa tekið gildi.

6.4.3 Starfsreglur stjórnar Íbúðalánasjóðs

Hér að framan hefur verið farið yfir almennar skilgreiningar á hlutverki stjórna stofnana og skoðað sérstaklega hvernig hvert hinna þriggja meginhlutverka fellur að stjórn Íbúðalánasjóðs. Næst verður fjallað nánar um viðfangsefni stjórnarinnar út frá umræddum skilgreiningum og viðmiðum. Við mat á starfsháttum stjórnar Íbúðalánasjóðs og þeim reglum sem um hana hafa gilt verður þrennt haft til hliðsjónar: Í fyrsta lagi lög um húsnæðismál, nr. 44/1998, í annan stað starfsreglur sem stjórnin setti sér vorið 2006 og í þriðja lagi áðurnefnd viðmið OECD um starfshætti stjórna. Nánar verður fjallað um fyrri tvö viðmiðin hér í framhaldinu.

Þróun regluumhverfis stjórnar Íbúðalánasjóðs má skipta í þrjú tímabil og eru tvö þeirra til umfjöllunar í þessum kafla. Fyrsta tímabilið markast af stofnun sjóðsins og stendur til apríl 2006 en þá setti stjórnin sér starfsreglur. Óljóst er hvaða viðmið voru notuð við að ákvarða hlutverk og verkefni hennar á þessu tímabili. Annað tímabilið nær fram að þeim lagabreytingum sem gerðar voru á Alþingi sumarið 2012, en þá voru í fyrsta sinn lagðar nákvæmar línur um hlutverk og hæfi stjórnar stofnunarinnar. Þriðja tímabilið má svo segja að hefjist með gildistöku þeirra breytinga.

Af fundargerðum stjórnar Íbúðalánasjóðs 1999–2006 má draga almennar ályktanir um verkefni hennar.45 Um þriðjung mála á dagskrá hennar má flokka sem lánamál. Hér ber helst að nefna útgáfu skuldabréfaflokka, vaxtamál, leiguíbúðalán, vanskil og greiðsluerfiðleika. Um fjórðungur mála flokkast sem smærri mál einstaklinga og lögaðila. Hér flokkast almenn afgreiðslumál þar sem fjárhæðir voru í smærra lagi. Nánar verður fjallað um þennan flokk mála síðar í kaflanum. Ríflega 10% málanna snerust um almennan rekstur Íbúðalánasjóðs, s.s. birtingu milliuppgjöra, skipulag sjóðsins, afgreiðslu vinnureglna, styrkveitingar til ýmissa verkefna o.fl. Ráðningarvald stjórnar náði eingöngu til framkvæmdastjóra og voru aðrar umræður um starfsmannamál því af almennum toga. Af öðrum málum má nefna samskipti við ráðuneyti og aðra opinbera aðila, umræður um skýrslur og rannsóknir á innlendum lána- og húsnæðismarkaði.

Í apríl árið 2006 setti stjórn sér í fyrsta sinn starfsreglur, eftir ábendingar í innri endurskoðunarskýrslu Ríkisendurskoðunar fyrir árið 2005, sem út kom þremur mánuðum áður.46 Í starfsreglunum má m.a. finna skilgreiningu á verksviði stjórnarinnar í eftirfarandi fimm atriðum:

2.1. Stjórn fer með æðsta vald í málefnum sjóðsins og skal sjá um að skipulag sjóðsins og starfsemi séu jafnan í góðu horfi og í samræmi við lög og reglur sem gilda um sjóðinn.

2.2. Stjórn skal sjá um að nægilegt eftirlit sé haft með reikningshaldi og meðferð fjármuna sjóðsins. Í þessu sambandi skal stjórnin kveða á um skipulag sjóðsins, hvernig innra eftirliti skuli háttað svo og bókhaldi og reikningsskilum.

2.3. Stjórnin ræður framkvæmdastjóra, ákveður laun hans og önnur starfskjör, gengur frá starfslýsingu hans, setur honum erindisbréf og veitir honum lausn frá störfum. Gerður skal skriflegur ráðningarsamningur við framkvæmdastjóra. Stjórn getur falið formanni og varaformanni stjórnar að annast samninga við framkvæmdastjóra um laun og önnur starfskjör.

2.4. Stjórn tekur ákvarðanir í öllum málum sem telja verður óvenjuleg eða mikilsháttar. Stjórn getur þó veitt framkvæmdastjóra heimild til afgreiðslu slíkra mála. Öll skjöl sem varða meiriháttar ákvarðanir, svo sem samningar er teljast óvenjulegir eða meiriháttar skulu vera undirritaðir af stjórnarformanni sjóðsins og framkvæmdastjóra.

2.5. Stjórnin skal fjalla um allar meiriháttar ákvarðanir varðandi stefnumótun sjóðsins og starfsemi hans. Stjórnin skal móta fjárfestingarstefnu sjóðsins. Stjórnin skal hafa eftirlit með að ráðstöfun á fjármagni sjóðsins sé í samræmi við mótaða fjárfestingarstefnu. Stjórnin skal sjá til þess að skipting á eignasafni sjóðsins sé í samræmi við gildandi lög og fjárfestingarstefnu sjóðsins hverju sinni.47

Óhætt er að fullyrða að með þessum reglum hafi stjórnin í fyrsta sinn skilgreint hvaða verkefni féllu undir hana. Athygli vekur að þarna eru verkefni hennar sérstaklega skilgreind á þann veg að stjórn skuli: „[…] fjalla um allar meiriháttar ákvarðanir varðandi stefnumótun sjóðsins og starfsemi hans“. Umrædd regla gengur í berhögg við hversu mikið var um smærri afgreiðslumál en þau eru utan við verksvið stjórnarinnar samkvæmt reglunum. Afgreiðsla slíkra mála einkennir engu að síður starfsemi stjórnarinnar allt frá stofnun Íbúðalánasjóðs og út úttektartímabilið, þó með hléi eins og fjallað verður um hér á eftir. Við athugun kom í ljós að frá 1999 og fram að innleiðingu starfsreglna árið 2006 má flokka töluvert stóran hluta mála á dagskrá stjórnarfunda sem smærri mál einstaklinga og lögaðila. Hér er átt við umsóknir og erindi sem teljast minniháttar, s.s. niðurfellingu dráttarvaxta nokkurra gjalddaga, veðflutning, umsóknir um leiguíbúðalán og lánaumsóknir þar sem upphæðirnar eru minniháttar. Fyrst um sinn eftir að starfsreglurnar tóku gildi fækkaði þess háttar afgreiðslumálum á borði stjórnar en frá árinu 2008 fram til ársloka 2010 fjölgaði þeim á ný og urðu að lokum jafn algeng og fyrir innleiðingu starfsreglnanna. Þessi þróun átti sér stað þrátt fyrir að samþykktar væru nýjar starfsreglur í árslok 2008 þar sem ákvæði 2.4 og 2.5 voru óbreytt.

6.4.4 Tíðni og umfjöllunarefni á stjórnarfundum Íbúðalánasjóðs 1999–2011

Eins og hér hefur verið reifað er verksvið stjórna sjálfstæðra stofnana misjafnlega vítt og margbreytilegt. Almennt er þó litið svo á að þar eigi sérfræði-, úrskurðar- og ráðgjafarhlutverkið að vera fyrirferðarmeira en í hefðbundnum stofnunum, auk þess rekstrar- og eftirlitshlutverks sem fylgir stjórnum C-hluta stofnana. Greind var dagskrá stjórnarfunda hjá Íbúðalánasjóði tímabilið 1999–2011. Við greininguna var stuðst við þar til gert greiningarforrit þar sem öll mál sem skráð voru í fundargerð voru greind eftir efnisflokkum en samtals voru 3.570 færslur flokkaðar.48 Af greiningunni má draga nokkrar ályktanir. Algengasta umræðuefnið á stjórnarfundum var efnisflokkurinn „lánamál“. Innan hans voru 25 undirflokkar, t.d. íbúðabréf, greiðslumat, verðviðmið, innheimtumál, afskriftir, umræður um vaxtamál, lánveitingar til sveitarfélaga, umræður um greiðsluerfiðleika lánþega o.fl. Athygli vekur að næstmesta vægið fær efnisflokkur sem nefndur er „einstaka mál“, en þar er átt við mál einstaklinga og lögaðila sem hvorki virðast hafa haft fordæmisgildi né hafi þar verið um háar fjárhæðir að ræða. Ríflega fjórðungur allra mála sem tekin voru fyrir á stjórnarfundum féll í þennan flokk.

6.4.5 Stjórnarmenn

Frá árinu 1955 hefur verið starfrækt stjórn húsnæðismála með misjafnri útfærslu. Frá stofnun Íbúðalánasjóðs með gildistöku laga nr. 44/1998 í ársbyrjun 1999 hefur starfað fimm manna ráðherraskipuð stjórn sem samkvæmt lögunum hefur sinnt yfirstjórn stofnunarinnar. Á árunum 1999‒2012 hefur ráðherra skipað Íbúðalánasjóði samtals fjórar stjórnir. Hér verður litið nánar á hvernig vali stjórnarmanna hefur verið háttað, bakgrunnur þeirra og hæfi verður skoðað og fjallað um boðun og stöðu varamanna.

6.4.5.1 Val stjórnarmanna

Samkvæmt lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, er sérstök stjórn Íbúðalánasjóðs ráðherraskipuð. Þótt lögformlega sé val og skipun einstaklinga í slíkar stjórnir alfarið á valdsviði og ábyrgð ráðherra er misjafnt hvaða leið er farin við valið. Í grunninn hafa mótast tvenns konar venjur sem ráðherra fylgir við skipun stjórna. Annars vegar er um að ræða skipun eftir samráð við ríkisstjórnarflokka og stærstu þingflokka stjórnarandstöðu á hverjum tíma sem alla jafna tilnefna einstaklinga í viðkomandi stjórn. Hin aðferðin er að ráðherra skipar stjórnarmenn án samráðs, en þá er ýmist haldið í þá venju að þeir einstaklingar sem verða fyrir valinu hafi einhvers konar tengsl við þingflokka á Alþingi eða að stjórnin er með öllu skipuð án þess að pólitískar forsendur liggi að baki. Í tilfelli stjórnar Íbúðalánasjóðs höfðu allir stjórnarmenn flokkspólitíska tengingu nema einn.49 Þetta á sér í lagi við um stjórnarflokkana 1999–2007, Framsóknarflokk og Sjálfstæðisflokk, eins og nánar verður tilgreint síðar.

Ekki er hægt að festa eina almenna reglu við skipun stjórnarmanna í stofnanir og fyrirtæki hins opinbera. Eins og fram kemur í töflu í 5. kafla rannsóknarskýrslunnar hefur fjöldi stjórnarmanna verið breytilegur og einnig aðferðir við skipun eða kjör stjórna stofnana húsnæðismála. Frá 1957 til 1999 voru stjórnir Húsnæðisstofnunar ríkisins kosnar af Alþingi en tímabilið 1955–1957 og á ný frá 1999 hafa stjórnir húsnæðismála verið ráðherraskipaðar. Í athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 44/1998 voru færð eftirfarandi rök fyrir þessari breytingu:

Sé litið yfir þróun löggjafar um afskipti opinberra aðila af húsnæðismálum er ljóst að hún hefur einkennst nokkuð af því hvernig staðið hefur verið að fjármögnun húsnæðislánakerfisins og útdeilingu þeirra fjármuna sem til ráðstöfunar hafa verið hverju sinni. Með því að fela Alþingi afskipti af skipun húsnæðismálastjórnar má segja að í því hafi verið fólgið visst eftirlit með ráðstöfun þeirra fjármuna sem Húsnæðisstofnun voru fengnir til ráðstöfunar. Þegar litið er til þess að með frumvarpinu er stefnt að því að Íbúðalánasjóður verði fjárhagslega sjálfstæður, að fjármunum til húsnæðismála er að miklu leyti aflað með sölu skuldabréfa á almennum markaði og að það er félagsmálaráðherra sem fer með yfirstjórn húsnæðismála í landinu verður ekki séð að sérstök ástæða sé til þess að Alþingi kjósi stjórn Íbúðalánasjóðs með sama hætti og fyrr. Auk þess ber að líta til þess að Íbúðalánasjóður kemur til með að lúta eftirliti þeirra stofnana er undir Alþingi heyra, Ríkisendurskoðunar og eftir atvikum umboðsmanns Alþingis.50

Segja má að breytingin í lögunum frá 1998 endurspegli því hugmyndina um hina lýðræðislegu umboðskeðju (sjá undirkafla 6.2.1), þar sem völd og ábyrgð hvers hlekks keðjunnar eru í anda stigveldis.

Almennt hefur þó gilt sú regla að gæta viss jafnvægis á milli stjórnmálaflokka með skipun stjórnarmanna út frá ríkisstjórnarmynstri hverju sinni og að hlutföll í viðkomandi stjórn haldist í hendur við hlutfallslegan styrkleika þingflokka á Alþingi þar sem tillit er tekið til stjórnarandstöðunnar. Á meðan kjör Alþingis tryggði slíka samsetningu hafa önnur og ólík sjónarmið verið uppi um ráðherraskipaða stjórn. Við skipun stjórna 1999, 2003 og 2007 vekur það athygli að alltaf hefur ráðherra félagsmála skipað fjóra „stjórnarliða“ í þessa fimm manna stjórn, þrátt fyrir að þingstyrkur hafi hljóðað upp á tvo úr röðum stjórnarandstöðunnar.51 Skömmu eftir að Íbúðalánasjóður hóf starfsemi sína var lögð fram svohljóðandi fyrirspurn frá Guðmundi Árna Stefánssyni alþingismanni um þetta:

1. Hvað réð því að enginn einstaklingur úr flokkum eða samtökum stjórnar-andstöðunnar, sem munu bjóða fram í komandi alþingiskosningum, var skipaður af félagsmálaráðherra til fjögurra ára í stjórn Íbúðalánasjóðs, eins og eðlilegt væri miðað við það að Alþingi kaus hlutfallskosningu til stjórnar Húsnæðisstofnunar ríkisins (forvera Íbúðalánasjóðs)?
2. Réðu þröng flokkspólitísk sjónarmið þeirri ákvörðun ráðherra að velja eingöngu flokksbundna framsóknar- og sjálfstæðismenn, auk þingmanns utan flokka, í þessa mikilvægu stjórn?
3. Ber að líta á þessa stjórnarskipan ráðherrans sem upphaf að nýju verklagi hjá félagsmálaráðherra, eða ríkisstjórninni allri, þegar vald er fært frá Alþingi til framkvæmdarvaldsins, þ.e. ráðherra, í ljósi þess að fram að þessu hafa ráðherrar litið til vægis flokka á Alþingi þegar þeir hafa fengið heimildir til að skipa í nefndir og ráð sem undir þá heyra (sbr. Landssíminn, Íslandspóstur, Búnaðarbankinn og Landsbankinn)?52

Rétt er að taka fram að aldrei bárust svör frá ráðherra við fyrirspurninni.

Fram hefur komið við skýrslutökur rannsóknarnefndarinnar af ýmsum stjórnarmönnum að við skipun stjórnar 1999 og 2003 hafi þáverandi félagsmálaráðherra, Páll Pétursson, ekki ráðfært sig við alla þingflokka minnihlutans heldur ákveðið skipun umræddra einstaklinga einhliða. Í einu tilfelli var um óflokksbundinn einstakling að ræða, Kristínu Ástgeirsdóttur sem var utan flokka er hún var skipuð 1999 og meðan hún sat í stjórninni til 2007, en hún hafði verið þingmaður Kvennalistans 1991–1999 og formaður félagsmálanefndar Alþingis 1995–1999. Kristín var undir lok þingferils síns utan flokka eftir að þingflokkur Kvennalistans ákvað að ganga inn í sameinaðan þingflokk jafnaðarmanna í aðdraganda að stofnun Samfylkingarinnar. Það var því ekki fyrr en með skipun Jóhanns Ársælssonar í ársbyrjun 2007 að flokksbundinn einstaklingur í stjórnarandstöðuflokki var skipaður í stjórn Íbúðalánasjóðs en á þeim tíma var Jóhann þingmaður Norðvesturkjördæmis og í þingflokki Samfylkingarinnar.

Einnig vekur það vissa athygli að Páll Pétursson, félagsmálaráðherra 1995–2003, skipaði í tvígang aðstoðarmenn sína í stjórn Íbúðalánasjóðs, þá Árna Gunnarsson (aðstoðarmaður 1995–1999) og Birki Jón Jónsson (aðstoðarmaður 1999–2003). Tekið skal fram að ekki er gerð bein athugasemd við þennan hátt skipunar en fjölmörg dæmi má finna um að ráðherrar skipi aðstoðarmenn sína í stjórnir og nefndir í sínum málaflokki.53 Einnig er vakin athygli á því að Árni hætti sem aðstoðarmaður ráðherra um leið og hann var skipaður í stjórnina (en hafði verið í undirbúningsnefndinni áður) en Birkir átti tæpt hálft ár eftir af starfstíma sínum fyrir ráðherra er hann tók sæti í stjórninni. Tengsl þeirra við ráðherra urðu því fljótt með allt öðrum hætti en þegar þeir gegndu starfi aðstoðarmanns hans.

6.4.5.2 Hæfi stjórnarmanna

Við val á stjórn Íbúðalánasjóðs hafa flokkspólitískar forsendur fremur en faglegar legið til grundvallar. Við athugun á hæfi stjórnarmanna Íbúðalánasjóðs eru hér litið til tvenns konar viðmiða. Annars vegar lögformlegs hæfis út frá 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og hins vegar menntunarlegs bakgrunns og/eða starfsreynslu, sem kannað er hvort uppfylli almennar hugmyndir um hæfi til að sinna skyldum stjórnarmanna í flóknum rekstri eins og þeim er einkennir Íbúðalánasjóð. Í upphaflegu frumvarpi til núgildandi húsnæðislaga voru engin ákvæði um hæfi stjórnarmanna og giltu því aðeins almennar hæfisreglur stjórnsýslulaga. Á undanförnum árum hefur umræða um frekari hæfisskilyrði stjórnarmanna í stofnunum og fjármálafyrirtækjum orðið fyrirferðameiri en áður og leitt til lagabreytinga.54 Í frumvarpi um breytingar á lögum nr. 44/1998 sem lagt var fram vorið 2012 kom meðal annars fram aukin krafa um hæfi stjórnarmanna Íbúðalánasjóðs. Meðal nýmæla voru lágmarkskröfur um menntun og reynslu stjórnarmanna, en breytingarnar voru afgreiddar sem lög frá Alþingi í júnílok 2012. Orðrétt stendur þar um hæfi stjórnarmanna:

Hæfisskilyrði stjórnarmanna og forstjóra.

Stjórnarmenn og forstjóri Íbúðalánasjóðs skulu vera lögráða og hafa óflekkað mannorð auk þess sem þeir mega ekki á síðustu fimm árum hafa verið úrskurðaðir gjaldþrota. Þeir mega ekki í tengslum við atvinnurekstur hafa hlotið dóm á síðustu 10 árum fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum, samkeppnislögum, lögum um hlutafélög, lögum um einkahlutafélög, lögum um bókhald, lögum um ársreikninga, lögum um gjaldþrotaskipti o.fl. og ákvæðum laga um staðgreiðslu opinberra gjalda, svo og sérlögum sem gilda um aðila sem lúta opinberu eftirliti með fjármálastarfsemi.

Stjórnarmenn og forstjóri skulu vera fjárhagslega sjálfstæðir og hafa lokið háskólaprófi sem nýtist í starfi. Fjármálaeftirlitið getur veitt undanþágu frá menntunarkröfum skv. 1. málsl. á grundvelli reynslu og þekkingar viðkomandi. Jafnframt skulu stjórnarmenn og forstjóri búa yfir nægilegri þekkingu og starfsreynslu til að geta gegnt stöðu sinni á tilhlýðilegan hátt, m.a. hafa þekkingu á þeirri starfsemi sem Íbúðalánasjóður stundar. Þeir mega ekki hafa sýnt af sér háttsemi sem gefur tilefni til að draga í efa hæfni þeirra til að standa fyrir traustum og heilbrigðum rekstri eða að þeir muni hugsanlega misnota aðstöðu sína eða skaða sjóðinn. Fjármálaeftirlitið setur reglur um fjárhagslegt sjálfstæði stjórnarmanna og forstjóra og hvernig skuli staðið að hæfismati.

Stjórnarmenn Íbúðalánasjóðs mega hvorki eiga sæti í stjórn annars eftirlitsskylds aðila samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi eða aðila sem er í nánum tengslum við hann né vera starfsmenn eða endurskoðendur annars eftirlitsskylds aðila samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi eða aðila í nánum tengslum við hann.

Stjórnarmenn Íbúðalánasjóðs mega ekki sinna lögmannsstörfum fyrir fjármálafyrirtæki. Starfsmönnum Íbúðalánasjóðs er ekki heimilt að sitja í stjórn sjóðsins.

Íbúðalánasjóður skal tilkynna Fjármálaeftirlitinu um skipan og síðari breytingar á stjórn og forstjóra og skulu tilkynningunni fylgja fullnægjandi upplýsingar til að unnt sé að meta hvort skilyrðum ákvæðis þessa sé fullnægt.55

Í gildistökuákvæði laganna kemur fram að ákvæði um hæfi og menntun stjórnarmanna taki ekki gildi fyrr en eftir alþingiskosningar í apríl 2013. Skipunartími formanns og varaformanns stjórnar varð eftir það tengdur við setu viðkomandi ráðherra. Þetta þýðir að setjist nýr einstaklingur í stól ráðherra mun hann skipa á ný í umræddar stöður stjórnar Íbúðalánasjóðs.

6.4.5.3 Menntun stjórnarmanna

Á tímabilinu 1999–2012 skipaði ráðherra fjórum sinnum stjórn Íbúðalánasjóðs. Menntunarlegur bakgrunnur stjórnarinnar var skoðaður, og var þá horft til menntunar hvers og eins stjórnarmanns á þessu tímabili. Hver stjórnarmaður var talinn jafnoft og þau kjörtímabil sem viðkomandi sat. Að meðtöldum þeim einstaklingum sem skipaðir hafa verið vegna brotthvarfs aðalmanns á miðju kjörtímabili sátu samtals 22 einstaklingar í stjórninni umrædd fjögur kjörtímabil.56 Þegar bakgrunnur þeirra var skoðaður vekur athygli að líklega myndu einungis þrír þeirra uppfylla þær menntunarkröfur sem tóku gildi vorið 2013, þar með talinn núverandi formaður stjórnarinnar, sem skipaður var tæpum mánuði eftir að umrætt frumvarp var lagt fram. Þótt stíga beri varlega til jarðar í mati á hæfi stjórnarmanna með tilliti til menntunar er þó ekki hægt að líta framhjá eðli og starfsemi stofnunarinnar sem telst bæði flókin og umsvifamikil. Þegar litið hefur verið til þess má færa sterk rök fyrir því að stjórnarmenn þurfi að hafa haldgóða þekkingu á helstu sviðum málaflokksins og búa yfir reynslu sem nýtist í stjórnarstörfum. Á þetta sérstaklega við um rekstrar- og eftirlitshlutverk stjórnarinnar þótt að færa megi rök fyrir því að víðar í hlutverki og skyldum stjórnar sé viðeigandi menntun nauðsynleg svo að stjórnarmenn geti talist hafa nauðsynlegar bjargir til að sinna hlutverki sínu. Óumdeild er nauðsyn þess að stjórnarmenn stórra og flókinna fyrirtækja eða stofnana búi yfir lágmarksþekkingu á viðfangsefni sínu. Þótt reynsla komi þar vissulega að gagni skiptir formleg menntun einnig miklu. Þegar slíka þekkingu vantar í stjórnir aukast sjálfkrafa völd og áhrif stjórnenda og sérfræðinga viðkomandi skipulagsheilda. Fram kom í skýrslum ýmissa stjórnarmanna fyrir rannsóknarnefndinni að þeir treystu mjög á álit og ráðgjöf stjórnenda og annarra starfsmanna Íbúðalánasjóðs. Álykta má að takmörkuð formleg menntun og takmörkuð reynsla stjórnarmanna hafi leitt til þess að geta þeirra til að hafa eftirlit með rekstri Íbúðalánasjóðs hafi ekki verið fullnægjandi.

Eins og áður hefur verið fjallað um er litið á hlutverk stjórna stofnana, sér í lagi þeirra er hafa lögformlega skilgreint sjálfstæði, m.a. sem sérhæft og ráðgefandi þótt þeim séu einnig ætluð önnur hlutverk. Þegar kemur að jafn flókinni og umsvifamikilli starfsemi eins og þeirri er Íbúðalánasjóður sinnir, þar sem lögformlegt hlutverk og ábyrgð stjórnar er jafn víðfeðmt og raun ber vitni, þarf stjórnin m.a. að búa yfir góðri þekkingu á lögum og rekstri. Eins og fram kemur í ofangreindum kröfum í núgildandi lögum um hæfi stjórnarmanna er krafist háskólamenntunar sem „nýtist í starfi“, en Fjármálaeftirlitinu þó heimilað að veita undanþágu ef reynsla viðkomandi einstaklings þykir vega nægilega þungt. Þótt hér hafi komið fram að almennt hafi skort á menntun innan stjórnarinnar væri varasamt að líta framhjá reynslu einstaklinga sem nýst gæti í stjórnarstörfum, þótt ekki verði tekin afstaða til hennar hér.

Þó að vissulega megi taka undir sjónarmið um lágmarksmenntun stjórnarmanna í þessu tilliti eru hér settir þrenns konar fyrirvarar. Í fyrsta lagi þarf að liggja betur fyrir, bæði af hálfu löggjafans en einnig Fjármálaeftirlitsins, hvaða viðmið skuli nota. Ekki þarf að staldra lengi við til að sjá að ákvæðið um „háskólapróf sem nýtist í starfi“ er óljóst og hefur víða merkingu. Eins og m.a. kemur fram í viðmiðum OECD og síðar Viðskiptaráðs o.fl. er lögð áhersla á fjölbreytileika stjórnarmanna er varðar menntun og kunnáttu. Í annan stað getur „önnur reynsla“ orðið grundvöllur fyrir undanþágu af hálfu Fjármálaeftirlitsins, enda getur ýmis reynsla einstaklinga reynst gagnlegt veganesti við stjórnarstörf, einnig sú reynsla sem öðlast má óháð formlegri menntun, þótt skólaganga sé oft forsenda sérhæfðra starfa. Líkt og við á um menntunarkröfur væri æskilegt að nánari viðmið og kröfur um reynslu væru skilgreind. Í þriðja lagi má benda á að í þeim fjölmörgu fyrirtækjum og stofnunum sem lent hafa í skakkaföllum vegna bankahrunsins hafa stjórnir viðkomandi skipulagsheilda oft og tíðum verið skipaðar einstaklingum sem bæði höfðu mikla reynslu og þekkingu á sviði viðkomandi rekstrar. Í þeim hópi myndu eflaust margir, miðað við þær hæfniskröfur sem giltu frá vori 2013taka munu gildi við skipun næstu stjórnar Íbúðalánasjóðs, reynast fullhæfir til starfans. Þegar valið er í yfirstjórn flókinna og umsvifamikilla skipulagsheilda á sviði fjármála verður að setja lágmarkskröfur um menntun þótt aldrei sé hægt að fullyrða að menntun ein og sér sé nægjanleg. Mikilvægt er að hafa til hliðsjónar menntun, reynslu og fjölbreytileika einstaklinga við skipun stjórna opinberra stofnana eins og Íbúðalánasjóðs. Erfitt getur þó reynst að tryggja fjölbreytileika stjórnarmanna samhliða nægjanlegri menntun og reynslu á meðan flokkspólitískar forsendur ríkja við val stjórnar.

6.4.5.4 Boðun varamanna stjórnar Íbúðalánasjóðs

Í stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, er skýrt kveðið á um skipun stjórnsýslunefnda. Í 32. gr. í VIII. kafla laganna er kveðið á um að ávallt skuli skipa aðalmenn og jafnmarga varamenn samtímis enda segir í 34. gr. sömu laga: „Stjórnsýslunefnd er ályktunarhæf þegar meiri hluti nefndarmanna situr fund.57 Út frá þessu lagaákvæði og hugmyndinni um fjölskipað stjórnvald er því lögboðin skylda að kalla til varamann í fjarveru aðalmanns. Í 33. gr. sömu laga segir:

Þegar aðalmaður í stjórnsýslunefnd forfallast um stundarsakir tekur varamaður sæti hans í nefndinni. Þegar aðalmaður fellur frá eða forfallast varanlega á annan hátt tekur varamaður sæti hans og skal þá nýr varamaður skipaður, nema sá sem skipað hefur í nefndina ákveði að skipa aðalmann að nýju.58

Eins og nánar er fjallað um í rammagrein 6.6, virðist vinnulag hafa þróast í þá átt að boðun varamanna á fundi stjórnar Íbúðalánasjóðs hafi lagst af á árunum 2004–2005. Ástæður þess voru margvíslegar eins og komið verður inn á.

Hinn 19. desember 2002 var lagt fram á stjórnarfundi erindi Kristins H. Gunnarssonar en þar setti hann fram athugasemdir við það að vera ekki kallaður til í fjarveru aðalmanns, Hákonar Hákonarsonar. Sú skýring var þar færð til bókar að:

[…] iðulega forfölluðust menn á síðustu stundu og í slíkum tilvikum væri örðugt að kalla til varamenn.“59

Á stjórnarfundi hálfum mánuði síðar eða 9. janúar 2003 er áréttað í fundargerð að fundarmenn hafi verið sammála um þá túlkun „að aðalamaður skuli bera ábyrgð á því að boða sinn varamann sé það talið nauðsynlegt“.60 Þetta er ekki í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993. Þar segir í 2. mgr. 33. gr.: „Nefndarmaður skal án tafar tilkynna formanni um forföll. Skal formaður þá boða varamann í hans stað.“

Svo virðist sem stjórn Íbúðalánasjóðs hafi þegar á leið ákveðið að takmarka boðun varamanns við lengri fjarveru aðalmanns. Þrátt fyrir þetta finnast dæmi um lengri fjarvistir aðalmanna á síðari hluta tímabilsins án þess að varamenn væru kallaðir til. Í starfsreglunum sem stjórn Íbúðalánasjóðs setti sér árið 2006 má finna ákvæði er lýtur að forföllum og boðun varamanna. Þar er sjónarmiðið um forföll til lengri tíma í fullu gildi:

4.5. Stjórnarmaður sem ekki kemst á boðaðan stjórnarfund skal tilkynna það tímanlega til framkvæmdastjóra. Framkvæmdastjóri boðar varamann sé stjórnarmaður forfallaður til lengri tíma.61

Í samtali við Kristján Gunnarsson, sem var varamaður Kristínar Ástgeirsdóttur 1999–2007 og Jóhanns Ársælssonar 2007–2011, kom fram að hann hefði verið boðaður alls þrisvar sinnum á þessum tíma. Það hafi verið þegar Kristín var frá í lengri tíma vegna verkefna erlendis. Að sögn Kristjáns vöktu þeir Kristinn máls á því hversu sjaldan varamenn væru boðaðir en fengu þær skýringar að ekki væri venja að kalla til varamann nema þegar um lengri fjarveru aðalmanns væri að ræða. Svo virðist sem þessir starfshættir hafi viðgengist a.m.k til ársins 2011 en að sögn Katrínar Ólafsdóttur, formanns stjórnar Íbúðalánasjóðs 2011–2012, voru þá enn þau viðmið til staðar að kalla ekki til varamann nema um lengri fjarveru aðalmanns væri að ræða. Þessi hefð stangast á við orðalag 32. og 33. gr. stjórnsýslulaga sem felur í sér lögboðna skylda til að kalla til varamenn. Eins og kemur fram í tilvitnun í starfsreglur stjórnar hér að framan er þar gert ráð fyrir því að framkvæmdastjóri boði til stjórnarfunda en samkvæmt stjórnsýslulögum átti það að vera formaður stjórnarinnar. Í 1. mgr. 33. gr. laganna segir: „Formaður stjórnsýslunefndar boðar til fundar“. Hins vegar skal tekið fram að í skýrslu Guðmundar Bjarnason, fyrrverandi forstjóra Íbúðalánasjóðs, kom fram að fundarboð hafi verið samin og send af honum en aldrei fyrr en að fengnu samþykki stjórnarformanns.62

Framan af virðist sem varamenn hafi heldur ekki fengið send fundargögn. Til þess að tryggja að varamenn séu nægjanlega upplýstir og undirbúnir, komi til þess að þeir séu kallaðir inn til að sitja fundi stjórnar, er grundvallarforsenda að þeir fái fundargögn stjórnar send. Kristján Gunnarsson tjáði nefndinni að hann og Kristinn H. Gunnarsson hefðu þó fengið það í gegn að fá send fundargögn stjórnar til þess að undirbúa sig ef svo færi að þeir yrðu boðaðir.63 Í samtölum við aðra varamenn fengust áþekk svör. Þeir hafi alla jafnan ekki verið boðaðir en hafi frá árinu 2002 fengið fundargögn send.

Eins og fram hefur komið við athugun á fundargerðum stjórnar Íbúðalánasjóðs að var afar fátítt að kalla inn varamann í fjarveru aðalmanns. Í rammagrein 6.6 sést að hvorki aðalmaður né varamaður viðkomandi var á 105 fundum af 306 á árunum 1999–2010. Í skýrslutöku tjáði Gunnar S. Björnsson rannsóknarnefndinni að ástæðan fyrir því að varamenn voru nær aldrei boðaðir hafi verið sú að trúnaðarbrestur hafi komið upp í stjórninni, bæði í tíð Húsnæðisstofnunar og síðar Íbúðalánasjóðs þegar trúnaðarupplýsingar af stjórnarfundum láku til utanaðkomandi aðila.64 Þessar uppákomur virðast hafa stuðlað að vantrausti aðalmanna í garð varamanna sinna, sem leiddi til þess að hinir síðarnefndu voru nær aldrei boðaðir á starfstíma Íbúðalánasjóðs.

Í 25 ára gömlu áliti Lagastofnunar Háskóla Íslands kemur m.a. fram að stjórnin, a.m.k. stjórn Húsnæðisstofnunar, er skilgreind sem fjölskipað stjórnvald. Þetta þýðir m.a. að til staðar er það skilyrði að aldrei minna en helmingur stjórnar sé á bak við ákvarðanir, líkt og kveðið er á um í starfsreglum stjórnar Íbúðalánasjóðs 2006 og 2008. Með tilliti til þess verður að teljast ámælisvert að ekki hafi verið staðið betur að því að kalla til varamenn. Ætla má að lítil áhersla á boðun varamanna hafi m.a. komið til af því að sjaldan eða aldrei hafi verið ágreiningur þar sem knýja þurfti fram atkvæðagreiðslu um tiltekin mál.

Ályktanir

Allmörg atriði vekja athygli við skoðun á starfsháttum stjórnar Íbúðalánasjóðs. Stjórn Íbúðalánasjóðs setti sér ekki sérstakar starfsreglur fyrr en eftir ábendingar í fyrstu innri endurskoðunarskýrslu fyrir stofnunina árið 2006. Samt sem áður virðist stjórnin ekki hafa fylgt þeim reglum er vörðuðu boðun varamanna Ein helsta röksemdin fyrir tilvist fjölskipaðs stjórnvalds, úrskurðarnefnda og áþekkra stjórntækja er sú að tryggja góð vinnubrögð. Einnig má túlka það sem svo að með því að boða varamenn sé komið til móts við sjónarmið um fjölbreytileika innan viðkomandi stjórnsýslunefndar. Þótt ólíklegt sé að fjarvera aðal- og varamanna hafi haft mikil áhrif á málsmeðferð og ákvarðanir stjórnar í tilviki Íbúðalánasjóðs teljast slík vinnubrögð ekki til góðra stjórnarhátta og eru ekki til þess fallin að tryggja vandaða umræðu og málsmeðferð. Það eru heldur slæleg vinnubrögð að taka ekki á meintum trúnaðarbresti af hálfu ónefndra varamanna á annan hátt en að hætta nær alfarið að kalla til varamenn í fjarveru aðalmanna. Viðbrögð stjórnarinnar voru ekki reist á réttum grunni heldur virðist hafa verið um að ræða fælni gagnvart vandanum. Slíkt gengur í berhögg við öll almenn viðmið góðra stjórnarhátta. Þegar stjórnin setti sér starfsreglur árið 2006 var verksvið hennar meðal annars metið þannig að stjórninni bæri fyrst og fremst að taka ákvarðanir um og fjalla um mál sem væru óvenjuleg eða meiriháttar. Þrátt fyrir þetta virðist stjórnin hafa haft gríðarlegt magn minni mála til afgreiðslu og líklegt að umfang þessara mála hafi komið niður á yfirstjórnar- og eftirlitshlutverki stjórnarinnar

6.4.6 Pólitískar átakalínur í starfsemi stjórnar

Á undanförnum árum hefur réttmæti þess að skipa kjörna fulltrúa65 í stjórnir stofnana og fyrirtækja í opinberri eigu verið dregið í efa. Ástæður fyrir þessu eru nokkrar en meðal þeirra er að dæmin hafa sýnt að pólitísk átök á eigendavettvangi hafa flust inn á vettvang stjórnarfunda viðkomandi fyrirtækis eða stofnunar. Þetta hefur í sumum tilfellum haft lamandi áhrif á hlutverk og stöðu viðkomandi stjórnar. Nýlegt dæmi um þetta má m.a. finna í úttekt um stjórnarhætti Orkuveitu Reykjavíkur þar sem tekist var á um pólitísk mál á stjórnarfundum allt frá stofnun sameignarfyrirtækisins árið 2002.66 Hér skal þó haft í huga að þótt bæði Orkuveitan og Íbúðalánasjóður teljist til skipulagsheilda í hinni lýðræðislegu umboðskeðju er um ólík rekstrarform að ræða en Orkuveita Reykjavíkur er rekin sem sameignarfyrirtæki samkvæmt lögum nr. 139/2001. Þegar litið er til þeirra einstaklinga sem setið hafa sem stjórnarmenn í Íbúðalánasjóði má sjá að fram til 2011 höfðu fjórir af hverjum fimm tengingu við Sjálfstæðis- og Framsóknarflokk. Í flestum tilvikum var um kjörna fulltrúa að ræða, bæði alþingismenn og sveitarstjórnarfulltrúa, en einnig það sem kalla má almenna flokksmenn.67 Í tilfelli fimmta stjórnarmannsins var viðkomandi óflokksbundinn fyrstu átta árin en það var Kristín Ástgeirsdóttir, fyrrverandi alþingismaður Kvennalistans, sem sat í stjórn Íbúðalánasjóðs árin 1999–2007. Tímabilið á eftir, 2007–2011, tók Jóhann Ársælsson, sem var þingmaður Samfylkingarinnar þegar hann var skipaður í stjórnina, sæti aðalmanns og í maí 2012 varð Jóhann formaður stjórnar Íbúðalánasjóðs. Varamenn höfðu einnig áþekk tengsl við stjórnmálin en varamaður Kristínar var t.a.m. Kristján Gunnarsson, fyrrum bæjarfulltrúi Alþýðuflokksins og flokksbundinn Samfylkingarmaður.

Þegar tekið er tillit til þeirrar staðreyndar að nær allir aðal- og varamenn stjórnar Íbúðalánasjóðs 1999–2011 höfðu tengingu við stjórnmálaflokka á Alþingi vekur það athygli að framlenging pólitísks átakasviðs frá eigendavettvangi inn á stjórnarfundi virðist ekki hafa átt sér stað. Nær undantekningarlaust var almenn sátt meðal stjórnarmanna í öllum málum. Til dæmis var ekki teljandi andstaða við innleiðingu 90%-lánanna eða framkvæmd skuldabréfaskipta á Alþingi, í ríkisstjórn eða í stjórn stofnunarinnar. Hér er byggt á greiningu á fundargerðum stjórnar Íbúðalánasjóðs 1999–2011 þar sem ekki er hægt að sjá að pólitísk átök hafi einkennt störf stjórnar. Nær aldrei voru lagðar fram bókanir sem endurspegluðu pólitíska afstöðu og að sama skapi virðast atkvæðagreiðslur um einstök mál ekki hafa verið annað en einróma.

6.5 Skipulag og stjórnun Íbúðalánasjóðs

Í síðasta hluta þessa kafla verður fjallað um stöðu framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs út frá tilurð, hlutverki og þróun embættisins. Einnig verður fjallað um skipulagningu stofnunarinnar með tilliti til skipurita hennar allt frá upphafi til ársins 2011. Sérstök áhersla er einnig lögð á undirbúning að stofnun Íbúðalánasjóðs og skipulagningu og útfærslu starfsmannamála, þar sem aðkoma og hlutverk ráðherraskipaðrar undirbúningsnefndar verður til sérstakrar umfjöllunar.

6.5.1 Undirbúningur að stofnun Íbúðalánasjóðs

Frá árslokum 1997 til ársloka 1998 komu þrjár ráðherraskipaðar nefndir að undirbúningi nýrra húsnæðislaga. Hluti þess verks sneri að framkvæmd laganna og stofnun nýrrar stofnunar, Íbúðalánasjóðs.

Í töflu 6.1 má sjá helstu upplýsingar um nefndirnar sem unnu að undirbúningi nýrra húsnæðislaga, hlutverk þeirra, skipunardag og yfirlit yfir nefndarmenn og starfsmenn nefndanna. Þar kemur m.a. fram að hlutverk tveggja fyrstu nefndanna var að leggja drög að nýjum lögum um húsnæðismál. Undirbúningsnefndin, sem svo er kölluð og nánar verður fjallað um, var skipuð eftir samþykkt Alþingis á hinum nýju húsnæðislögum. Í megindráttum var hlutverk hennar að leggja grunn að skipulagningu Íbúðalánasjóðs. Hlutverk undirbúningsnefndarinnar var samkvæmt erindisbréfi, útgefnu 18. júní 1998, sem hér segir:

1. Annast undirbúning og aðrar nauðsynlegar aðgerðir vegna stofnunar Íbúðalánasjóðs og yfirtöku réttinda og skyldna. Einnig að undirbúa skipulagningu starfa og starfshátta Íbúðalánasjóðs.
2. Auglýsa eftir og ráða framkvæmdastjóra skv. 8. gr. laga nr. 44/1998.
3. Hafa yfirumsjón með auglýsingu starfa og gerð ráðningarsamninga í samvinnu við framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs.68 Við ráðningu í önnur störf en stöðu framkvæmdastjóra skyldi líta sérstaklega til þess mannauðs sem væri að finna hjá Húsnæðisstofnun ríkisins og stefnt að því að endurráða sem flesta þaðan. Undirbúningsnefndin ætti að ganga frá starfslokum við aðra.
4. Undirbúa gerð reglugerða og annarra stjórnvaldsfyrirmæla tengdra starf-semi Íbúðalánasjóðs.
5. Hafa samstarf við stjórnendur Húsnæðisstofnunar ríkisins eftir þörfum og skyldu stjórnendur stofnunarinnar veita alla nauðsynlega aðstoð. Undirbúningsnefndin hafði aðgang að öllum gögnum og málum Húsnæðisstofnunar.69

Eins og fram kemur í töflunni sátu þrír einstaklingar í öllum þremur nefndunum, en það voru, ásamt Gunnari S. Björnssyni, þáverandi varaformanni stjórnar Húsnæðisstofnunar, aðstoðarmenn félagsmálaráðherra og fjármálaráðherra, þeir Steingrímur Ari Arason og Árni Gunnarsson. Undirbúningshópurinn var mannaður sömu einstaklingum og síðar skipuðu fyrstu stjórn Íbúðalánasjóðs 1. janúar 1999. Því er óhætt að segja að áhrif stjórnarmanna hafi verið töluverð við þróun og framtíðarmótun hinnar nýju stofnunar.

Fyrsti fundur undirbúningsnefndarinnar var haldinn 9. júlí 1998. Á fundinum voru m.a. lagðar línur um vinnulag og helstu verkefni fram að gildistöku laga nr. 44/1998. Þrjú mál virðast hafa vegið þyngst en þau voru ráðning framkvæmdastjóra hinnar nýju stofnunar, mótun skipulags hennar og samskipti við starfsfólk Húsnæðisstofnunar með tilliti til endurráðningar og starfsloka þess en einnig vegna nauðsynlegrar upplýsingagjafar af hendi fráfarandi stofnunar til handa stjórn nýju stofnunarinnar.70

6.5.2 Ráðning framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs

Eins og fram hefur komið var það eitt fyrsta verk nýrrar stjórnar að auglýsa til umsóknar embætti framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs. Að sögn Sigurðar E. Guðmundssonar, sem gegndi stöðu forstjóra Húsnæðisstofnunar allt þar til stofnunin var lögð niður í árslok 1998, hafði honum verið tjáð af félagsmálaráðherra að ekki væri vilji til að ráða hann til starfa hjá nýju stofnuninni. Því var ljóst að nýr einstaklingur yrði ráðinn í stöðu framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs. Í júlímánuði 1998 birtist auglýsing í fjölmiðlum þess efnis..71

Alls sóttu 17 um en þrír drógu umsókn sína til baka vegna óskar um nafnleynd, sem ekki var hægt að uppfylla vegna gildandi laga.72 Á fjórða fundi undirbúningsnefndarinnar, sem haldinn var 20. ágúst 1998 voru umsóknir um stöðu framkvæmdastjóra á dagskrá og var þar ákveðið að ganga til viðræðna við Guðmund Bjarnason, þáverandi landbúnaðar- og umhverfisráðherra og varaformann Framsóknarflokksins. Eins og nánar er fjallað um í rammagrein 6.7 virðist fundargerð fjórða fundar hafa glatast og því ekki hægt að styðjast við það sem þar kann að hafa verið fært til bókar. Í Morgunblaðinu daginn eftir var fjallað um ráðningu Guðmundar og hvaða áhrif hún hefði á ráðherralið framsóknarmanna en frá upphafi var gert ráð fyrir að nýr framkvæmdastjóri tæki til starfa um leið og hin nýja stofnun eða 1. janúar 1999.73 Þrátt fyrir umfjöllun Morgunblaðsins um væntanlegt brotthvarf Guðmundar úr stjórnmálunum birtist frétt á baksíðu sama tölublaðs um að óvíst væri með hvaða hætti það yrði. Í samtali við Morgunblaðið gerði Guðmundur ráð fyrir því að hætta ráðherradómi um áramót til að taka við framkvæmdastjórastarfinu en Páll Pétursson félagsmálaráðherra taldi með öllu óvíst hvernig þessum málum yrði háttað. Að mati Páls var sá möguleiki til staðar að Guðmundur léti ekki strax af starfi ráðherra og ekki fyrr en að loknu kjörtímabilinu. Þetta þýddi m.a. að nýráðinn framkvæmdastjóri hinnar nýju stofnunar tæki til starfa 7–8 mánuðum síðar en áætlað var.74 Það skal tekið fram að þegar staðan var auglýst sumarið 1998 var gert ráð fyrir því að væntanlegur framkvæmdastjóri tæki til starfa mun fyrr en 1. janúar 1999 og myndi starfa við hlið undirbúningsnefndarinnar frá haustinu.

Þann 29. ágúst flutti Morgunblaðið fréttir af því að þingflokkur Framsóknarflokksins hefði komist að þeirri niðurstöðu eftir fundarhöld daginn áður að Guðmundur Bjarnason skyldi halda áfram að gegna embætti landbúnaðar- og umhverfisráðherra. Í fréttinni kom fram að þingflokkurinn hefði óskað eftir því við Pál Pétursson, félagsmálaráðherra, að Guðmundur þyrfti ekki að taka til starfa hjá Íbúðalánasjóði fyrr en í lok kjörtímabilsins.75

6.5.2.1 Þrjú líkön ráðninga hins opinbera

Þegar skoðaðar eru stöðuveitingar í opinbera geiranum má styðjast við þrjár meginhugmyndir eða líkön. Þótt líkönin finnist eflaust hvergi í hreinni mynd byggjast þau á ríkjandi hugmyndum um ráðningar og framgang opinberra starfsmanna í starfi.

Í fyrsta lagi er um að ræða svokallað skrifræðislíkan sem er byggt á klassískri hugmynd Max Webers um skrifræði. Í stuttu máli lítur þetta líkan á opinbera geirann sem lokað kerfi þar sem starfsmenn hefji og endi starfsferil sinn og hljóti framgang á forsendum verðleika.76

Annað líkanið er hið svokallaða faglega líkan þar sem forsendan er sú að fagleg hæfni ráði mestu um ráðningu en að öðru leyti óháð fyrri reynslu. Þannig er starfsmönnum gert kleift að öðlast framgang, m.a. með því að flytjast á milli starfa og á milli opinbera geirans og einkageirans.77

Þriðja og síðasta líkanið er líkan pólitískra stöðuveitinga. Í þróaðri útgáfu þess er forsendan sú að skrifræði geti orðið viss skekkjuvaldur í lýðræðislegum stjórnkerfum og því þurfi að vinna gegn sjálfstæði þess með pólitískum stöðuveitingum. Pólitískum stöðuveitingum er þar ætlað að koma fulltrúum hinna pólitísku afla innan tiltekins skrifræðis í lykilstöður til þess að vinna þar að framgangi pólitískra markmiða yfirboðaranna.78 Samkvæmt umboðskenningunni þjóna slíkar stöðuveitingar strategísku hlutverki. Með þessu fyrirkomulagi ráðninga minnka pólitískir yfirboðarar m.a. þann tíma sem annars færi í eftirlit og eftirfylgni með framkvæmd stefnumótunar með því að skipa pólitíska samherja sína í lykilstöður viðkomandi málaflokks.79

6.5.2.2 Ráðningar hjá Íbúðalánasjóði

Þegar ráðningar í aðdraganda stofnunar Íbúðalánasjóðs eru skoðaðar nánar er áhugavert að líta til framangreindra kenninga. Ekki verður litið fram hjá þeirri staðreynd að við ráðningu framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs varð næstvaldamesti forystumaður Framsóknarflokksins fyrir valinu: Guðmundur Bjarnason, þáverandi varaformaður flokksins og ráðherra. Þegar ráðningin er skoðuð er óhjákvæmilegt að líta til þeirrar menntunar og reynslu sem Guðmundur hafði þegar hann sótti um stöðuna. Á vef Alþingis kemur fram að Guðmundur hefur samvinnuskólapróf frá Bifröst, eða það sem einnig er kallað verslunarpróf, sem jafngildir tveggja ára námi í framhaldsskóla. Starfsreynsla samanstóð einkum af þingmennsku og ráðherradómi 1979‒1999 en áður hafði Guðmundur gegnt stöðu útibústjóra Samvinnubankans á Húsavík og síðar í Keflavík 1967‒1980.

Einnig vekur athygli að Hallur Magnússon, sem á þeim tíma hafði lengi verið starfandi í Framsóknarflokknum, var ráðinn til stofnunarinnar, fyrst sem yfirmaður gæða- og markaðsmála en síðar sem yfirmaður þróunar- og almannatengslasviðs og að lokum sem sviðsstjóri þróunarsviðs. Ekki fæst séð að umrædd staða hafi verið auglýst er Hallur var fyrst ráðinn árið 1999. Svipuð staða virðist hafa verið uppi við fyrirkomulag á ráðningu Jóhanns G. Jóhannssonar. Þótt Jóhann hafi ekki haft sömu tengsl við Framsóknarflokkinn og þeir tveir einstaklingar sem getið er hér á undan, var hann ráðinn inn sem verktaki en ekki launamaður í byrjun. Ráðning hans var ekki að undangenginni auglýsingu eftir því sem næst verður komist. Í innri endurskoðunarskýrslu fyrir árið 2005 er m.a. fundið að ráðningarfyrirkomulagi Jóhanns en þar segir:

Yfir tveimur sviðanna þ.e. áhættustýringarsviði og fjárstýringarsviði er sami starfsmaðurinn sem jafnframt er verktaki. Í fyrsta lagi getur það leitt til skörunar og hagsmunaárekstra að sami maðurinn sé forstöðumaður tveggja sviða. Að mati framkvæmdastjóra sjóðsins er ekki um skörun að ræða. […] Í öðru lagi er ekki við hæfi að verktaki sé forstöðumaður yfir sviði. Að mati framkvæmdastjóra sjóðsins var þekking á þessum málum ekki til staðar hjá starfsmönnum sjóðsins. Ráða varð því aðila með þekkingu. Ekki reyndist unnt að ráða slíkan aðila samkvæmt kjarasamningum opinberra starfsmanna.80

Ekki skal lagt mat á það hér hvort ógerlegt hafi verið fyrir Íbúðalánasjóð að ráða sérfræðing á umræddu sviði. Hins vegar hefur ekki fengist staðfest að látið hafi verið reyna á það með auglýsingu.

6.5.3 Framkvæmdastjóri Íbúðalánasjóðs

Eins og fram kemur í lögum nr. 44/1998 er það hlutverk stjórnar Íbúðalánasjóðs að ráða framkvæmdastjóra stofnunarinnar.81 Í upphaflegri útgáfu laganna var ákvæðið um hlutverk og stöðu framkvæmdastjóra tiltölulega einfalt. Í einungis einni grein laganna voru hlutverk hans og skyldur tilgreindar en þar kom orðrétt fram:

8. gr.

Framkvæmdastjóri.

Stjórn Íbúðalánasjóðs ræður framkvæmdastjóra til fimm ára í senn. Framkvæmdastjóri ræður annað starfsfólk. Hann annast daglegan rekstur skrifstofu sjóðsins, fjárreiður og reikningsskil. Framkvæmdastjóri framfylgir ákvörðunum stjórnar Íbúðalánasjóðs.82

Fram til ársins 2006 virðast hlutverk og skyldur framkvæmdastjóra ekki hafa verið skilgreindar frekar með formlegum hætti. Að sögn Guðmundar Bjarnasonar var túlkun stjórnar Íbúðalánasjóðs sú að þar sem framkvæmdastjóri stofnunarinnar væri ráðinn af stjórn en ekki af ráðherra væri honum ekki sett erindisbréf. Þessi túlkun orkar tvímælis af tveimur ástæðum. Í fyrsta lagi kemur fram í síðustu setningu 2. gr. erindisbréfs undirbúningsnefndarinnar sem réð framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs árið 1998: „Stjórn Íbúðalánasjóðs setur framkvæmdastjóra erindisbréf.“83 Í öðru lagi segir í 38. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996:

Ráðherra setur sérhverjum forstöðumanni stofnunar erindisbréf þar sem tilgreind skulu helstu markmið í rekstri stofnunar og verkefni hennar, bæði til lengri og skemmri tíma litið.84

Þó að fram komi í sömu lögum að sá er veitir starf geti sett starfsmanni erindisbréf gengur ákvæði 38. gr. lengra í ofangreindu tilfelli. Þrátt fyrir framangreind ákvæði laganna var framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs ekki sett erindisbréf fyrr en rúmum sjö árum eftir ráðningu hans. Því má segja að hlutverk hans og skyldur umfram ákvæði laga nr. 44/1998 hafi fram að því aldrei verið skilgreind af stjórn eða ráðherra þótt lög kvæðu á um það. Í fyrstu skýrslu innri endurskoðunar, sem Ríkisendurskoðun gerði fyrir Íbúðalánasjóð og kom út í janúar 2006, er bent á þetta en skýrslan var birt stjórn 2. febrúar 2006. Athygli vekur að framkvæmdastjóri virðist hafa verið eini starfsmaður stofnunarinnar sem engin starfslýsing var til fyrir. Í umræddri skýrslu segir um þetta:

Ekki hefur verið gengið frá formlegu erindisbréfi fyrir framkvæmdastjóra sjóðsins en lagt er til að það verði gert. Gengið hefur verið frá starfslýsingum fyrir alla aðra starfsmenn.85

Skýrslan var birt stjórn Íbúðalánasjóðs 2. febrúar 2006 en drög að erindisbréfi lágu ekki fyrir fyrr en tæpum 10 mánuðum síðar. Á fundi stjórnar 23. nóvember sama ár voru lokadrögin samþykkt.86 Á næsta stjórnarfundi á eftir, 8. desember, var tilkynnt um undirritun erindisbréfsins.87 Í erindisbréfinu eru umboð og ábyrgð framkvæmdastjóra tilgreind sérstaklega. Um hlutverk, ábyrgð og valdsvið segir m.a. í erindisbréfinu:

• Umsjón með daglegum rekstri.
• Frumkvæði að stefnumótun.
• Rekstrarleg ábyrgð [í samræmi við 49. gr. fjárreiðulaga].
• Upplýsingaskylda gagnvart stjórn.
• Almennt ráðningarvald innan stofnunarinnar.
• Boðun og stjórn funda framkvæmdastjórnar.
• Kemur fram út á við fyrir hönd Íbúðalánasjóðs.
• Seta á stjórnarfundum með tillögu- og málfrelsisrétt.88

Samkvæmt 8. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, getur sá sem veitir starf sett starfsmanni erindisbréf. Hins vegar er skýrt kveðið á um í 38. gr. sömu laga að ráðherra skuli setja forstöðumönnum stofnana slík bréf. Þótt talið sé að síðari lagagreinin gangi lengra en sú fyrri taldi stjórn Íbúðalánasjóðs sig á þeim tíma starfa í umboði ráðherra og því geta sett framkvæmdastjóra erindisbréf eftir áðurnefnda ábendingu innri endurskoðunar. Frá því að fyrsta erindisbréfið var gefið út hafa tvö til viðbótar verið sett. Þau voru einnig gefin út af stjórn og með sama innihaldi og hið upprunalega frá árinu 2006.89

6.5.4 Framkvæmdastjórn Íbúðalánasjóðs

Í flestum flóknari skipulagsheildum er það hluti stjórnarhátta að til sé sameiginlegur vettvangur yfirmanna og annarra lykilstarfsmanna sem hefur með höndum margvíslegt hlutverk. Hjá Íbúðalánasjóði var það svokölluð framkvæmdastjórn en fundi hennar sátu auk framkvæmdastjóra sviðstjórar og aðrir lykilstarfsmenn stofnunarinnar. Þegar skipurit Íbúðalánasjóðs tímabilið 1999–2011 eru höfð til hliðsjónar virðast 4–7 einstaklingar hafa setið framkvæmdastjórnarfundi. Aðkoma annarra að þessum fundum virðist hafa verið afar takmörkuð en í einstaka tilfellum sat stjórnarformaður fundina. Það var þó fremur undantekning en regla. Helsta hlutverk framkvæmdastjórnar Íbúðalánasjóðs virðist hafa verið gagnkvæm upplýsingamiðlun, sér í lagi til framkvæmdastjóra frá undirmönnum hans. Að sögn Guðmundar Bjarnasonar var umræðuefni framkvæmdastjórnarfunda afar víðtækt og náði frá munnlegum skýrslugjöfum um ýmsa þætti starfsemi Íbúðalánasjóðs og upp í hugmyndir framkvæmdastjóra eða næstráðenda. Einnig voru mál sem leggja átti fyrir stjórn stofnunarinnar rædd og undirbúin.90 Að sögn Sigurðar Geirssonar var tilgangurinn með framkvæmdastjórn og fundum hennar að samræma vinnubrögð allra stjórnenda og þeirra sviða sem þeir veittu forstöðu, ásamt því að veita upplýsingar.

Í athugasemdum í innri endurskoðunarskýrslu fyrir árið 2005 var það m.a. gagnrýnt að fundir framkvæmdastjórnar væru ekki haldnir reglulega eins og lagt hafði verið upp með í byrjun. Einnig var fundið að því að fundarritun virtist ábótavant. Þessu til viðbótar var lagt til í skýrslunni að settar yrðu verklagsreglur um fundi framkvæmdastjórnar til þess að tryggja að þessum ábendingum yrði framfylgt.91 Fram kemur í næstu innri endurskoðunarskýrslu, sem út kom í nóvember 2006 að stjórnendur Íbúðalánasjóðs hefðu farið eftir tilmælunum og gert bragarbót.

6.6 Stefnumótun í húsnæðismálum

Eins og fjallað hefur verið um hafa húsnæðismál og þær stofnanir sem þeim hafa tengst, Húsnæðisstofnun og Íbúðalánasjóður, verið fyrirferðarmikil og mikilvæg stjórntæki stjórnmálamanna. Áherslur valdhafa hverju sinni í húsnæðismálum hafa oft haft mikil og víðtæk áhrif í samfélaginu. Stefnumótunarvald í húsnæðismálum og málefnum Íbúðalánasjóðs er að mestu leyti í höndum stjórnvalda (sjá kafla 6.2 hér fyrir framan). Stefnumótunin á sér fyrst og fremst stað í gegnum Alþingi með löggjöf og viðkomandi ráðuneyti með reglugerðarsetningu. Ýmsar ákvarðanir stjórnar Íbúðalánasjóðs, s.s. útgáfa nýrra lánaflokka o.fl., skulu lögum samkvæmt fara fyrir ráðuneytið til staðfestingar. Hér að framan var rætt um sjálfstæði stofnana með tilliti til valds og ábyrgðar út frá umboðskeðjunni. Þar kom fram að þótt sjálfstæði Íbúðalánasjóðs sé áskilið í lögum verður það að teljast takmarkað samanborið við sjálfstæði annarra stofnana með lögformlega skilgreint sjálfstæði, sér í lagi eftirlitsstofnana. Þetta má rekja til þess hve áhrifamikið pólitískt stjórntæki stefnumótun í húsnæðismálum er. Þó skal haft í huga að umboðskeðjan gefur einfaldaða mynd með tilliti til stefnumótunar. Eins og fram kemur m.a. í kafla 9.1 og kafla 9.3 (umfjöllun um aðdraganda 90%-lána og upptaka íbúðabréfakerfisins 2004) á stefnumótunin sér fyrst og fremst stað á vettvangi stjórnmálanna. Séu 90%-lán Íbúðalánasjóðs tekin sem dæmi má rekja það tiltekna stefnumál til samþykktar flokksþings Framsóknarflokksins í febrúar 2003, sem varð á endanum hluti af stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar eftir alþingiskosningarnar það ár. Þó að stjórnmálaflokkar, stefnumótun þeirra og loks ríkisstjórnarsáttmálar séu ekki með beinum hætti inni í hinni lýðræðislegu umboðskeðju telst ekki óeðlilegt að stefnumótun eigi sér einnig stað þar. Hins vegar er eðlilegt að leggja áherslu á að stefnumótun stofnana liggi beint í gegnum lýðræðislega umboðskeðju.

6.6.1 Stefnumótun Íbúðalánasjóðs og samskipti við ráðuneyti

Sú stefnumótunarvinna, sem stjórn og stjórnendur Íbúðalánasjóðs hafa komið að með beinum hætti, hefur fyrst og fremst snúið að stofnuninni sjálfri fremur en húsnæðismálum almennt. Þrátt fyrir óskorað stefnumótunarvald lýðræðislega kjörinna fulltrúa á Alþingi og í ríkisstjórn á hverjum tíma er það m.a. hlutverk bæði stjórnar Íbúðalánasjóðs og stjórnenda hans að veita umsagnir og ráðgjöf um laga- og reglugerðarsetningu í húsnæðismálum. Aðkoma lykilstarfsmanna og sérfræðinga Íbúðalánasjóðs að gerð lagafrumvarpa og reglugerða á sviði húsnæðismála hefur verið töluverð eins og ýmis dæmi eru nefnd um í þessari skýrslu. Fram hefur komið að slík drög hafi ávallt fengið efnislega umræðu og margsinnis verið send frá Íbúðalánasjóði með athugasemdum og tillögum um breytingar sem oft hafi verið farið eftir. Með þessum hætti var aðkoma stjórnar og stjórnenda Íbúðalánasjóðs því óbein er kom að stefnumótun málaflokksins sjálfs.

Í fundargerðum stjórnar Íbúðalánasjóðs finnst þó lítið um hvaða umsagnir drög að lögum og reglugerðum fengu. Fyrir utan bókanir um að umræða hafi átt sér stað og að drögin hafi verið lögð fyrir eða kynnt stjórn var ekki neins staðar hægt að lesa það úr fundargerðum að stjórnin hefði komið með tillögur um breytingar. Þetta er mjög bagalegt og leggja ber áherslu á mikilvægi þess er að stjórnir opinberra stofnana á borð við Íbúðalánasjóð skrái ítarlegar fundargerðir þar sem meðferð og ekki síst ákvarðanir mála eru sannanlega skjalfestar.

Af hálfu stjórnenda má segja að viss vinna hafi verið unnin sem framlag til stefnumótunar Íbúðalánasjóðs. Líklegt má telja að framangreindar umsagnir og ráðgefandi álit stjórnarinnar hafi verið unnin með aðkomu starfsfólks og sérfræðinga. Auk þess má ætla að starfsmenn hafi verið í beinum og tiltölulega óformlegum samskiptum við fulltrúa ráðuneytis eða ráðherra. Annað dæmi um aðkomu Íbúðalánasjóðs að heildarstefnumótun húsnæðismála var að sumarið 2003 var Hallur Magnússon, „lánaður“ til félagsmálaráðuneytisins, þar sem hann var verkefnisstjóri starfshóps vegna innleiðingar 90%-lánanna eins og rakið var hér að framan. Nánar er fjallað um stefnumótun á sviði húsnæðismála á umræddu tímabili í kafla 4.

6.7 Ályktanir og niðurstöður

Í þessum kafla hefur verið lagt mat á stjórnsýslulega stöðu og stjórnarhætti Íbúðalánasjóðs árin 1999‒2011. Niðurstaðan er að báðir þessir þættir hafi stuðlað að núverandi rekstrarvanda sjóðsins sem rekja má til ákvarðana á árunum 2003‒2005.

Stjórnarhættir Íbúðalánasjóðs mótast að verulegu leyti af starfsumhverfi hans. Opinberar stofnanir með lögformlegt sjálfstæði eru ekki algengar og fer ákvörðun um sjálfstæði oftast eftir hlutverki þeirra. Því eru þær flestar ýmist eftirlits- eða úrskurðarstofnanir sem eðli málsins samkvæmt verða að vera óháðar pólitísku valdi. Vegna mikilvægs pólitísks hlutverks Íbúðalánasjóðs má stórlega efast um réttmæti þess að sjóðurinn hafi stöðu sjálfstæðrar stofnunar. Umrætt sjálfstæði hafði þau áhrif að umboðskeðjan varð óljós, sem m.a. leiddi til þess að skilgreining og skilvirkni eftirlits félagsmálaráðuneytisins og fleiri stofnana var ekki fullnægjandi.

Þegar rekstur og skipulag Íbúðalánasjóðs er skoðað er ljóst að stofnunin ber mun fleiri einkenni fjármálafyrirtækis á húsnæðislánamarkaði en opinberrar stofnunar með félagslegt hlutverk. Sérstaklega eftir breytingarnar á sjóðnum árið 2004. Þrátt fyrir þetta hefur Íbúðalánasjóður, líkt og Húsnæðisstofnun, verið settur undir ráðuneyti félagsmála og síðar velferðarmála. Hæpið er að ráðuneytið hafi haft þá sérfræðilegu þekkingu sem þurfti til að sinna nauðsynlegu eftirliti með stofnuninni og líklega hefði verið heppilegra að Íbúðalánasjóður heyrði undir fjármálaráðuneyti. Einnig má spyrja hvort ekki sé rétt að endurskoða rekstrarform og hlutverk Íbúðalánasjóðs. Almennur húsnæðislánamarkaður á Íslandi telst vart lengur hafa slíkan markaðsbrest að það kalli á aðkomu ríkisvaldsins vegna almannahagsmuna. Þótt vissulega megi færa rök fyrir hinu félagslega hlutverki Íbúðalánsjóðs er tímabært að skoða frá grunni tilvist stofnunarinnar á samkeppnismarkaði húsnæðislána. Vísast þar m.a. í álit ESA sem nánar má lesa um í 6. viðauka.

Ekki þarf að hafa mörg orð um mikilvægi góðra stjórnarhátta hjá fyrirtækjum og stofnunum. Lög um húsnæðismál, nr. 44/1998, gera ráð fyrir því að stjórn Íbúðalánasjóðs sé æðsta vald stofnunarinnar ásamt framkvæmdastjóra. Störf stjórnar Íbúðalánasjóðs hafa einkennst af stífum fundahöldum og afar víðu verksviði þar sem hlutverk úrskurðaraðila, umsjónarstjórnar og yfirstjórnar runnu öll saman, en deila má um réttmæti slíkra stjórnarhátta. Almennt er litið svo á að stjórnir stofnana geti ekki sinnt öllum þremur hlutverkunum með fullnægjandi hætti auk þess sem starfsemi Íbúðalánasjóðs hafi fyrst og fremst kallað á hlutverk yfirstjórnar og almenn eftirlits en ekki hin hlutverkin tvö. Stjórnin virðist heldur ekki hafa séð ástæðu til að setja sér starfsreglur jafnvel þótt hún hafi setið að mestu óbreytt fyrstu þrjú kjörtímabilin.

Þá var minnihluti þeirra einstaklinga sem skipaðir voru í stjórn langskólagengnir en nær allir stjórnarmenn voru tengdir helstu stjórnmálaflokkunum, sér í lagi stjórnarflokkunum 1999-2007. Aðeins um fimmtungur stjórnarmanna hefði uppfyllt þau lögbundnu hæfisskilyrði sem sett eru af Fjármálaeftirlitinu og gilda um Íbúðalánasjóð frá vori 2013. Þessi skilyrði eru hliðstæð þeim sem gerð eru til og stjórnarmanna fjármálafyrirtækja sem lúta eftirliti Fjármálaeftirlitsins. Ætla má að takmörkuð þekking stjórnarmanna á fjármálahlið rekstrarins hafi rýrt getu þeirra til sjálfstæðs eftirlits og þeir því orðið að treysta um of á stjórnendur sjóðsins sem stjórnarmenn áttu í raun að hafa eftirlit með.

Ein af grunnforsendum góðs rekstrar fjármálafyrirtækja er að komið sé á innra eftirliti og innri endurskoðun. Upphaf innleiðingar innri endurskoðunar Íbúðalánasjóðs má rekja til tilmæla Fjármálaeftirlitsins síðla árs 2003 en það tók meira en eitt og hálft ár að framfylgja þeim. Það að fá Ríkisendurskoðun til þess að sinna innri endurskoðun orkar líka tvímælis þegar litið er til grunnhlutverks hennar sem eftirlitsstofnunar Alþingis. Þá verður umfang vinnunnar sem samið var um að teljast afar takmarkað. Margra ára töf á að taka upp innra eftirlit er vítaverð og óskiljanleg, ekki síst í ljósi margítrekaðra ábendinga endurskoðenda árin 2006‒2011.

---