5. Þróun löggjafar

5.1 Stjórnsýsluleg staða Húsnæðisstofnunar/Íbúðalánasjóðs

Fyrsta aðdragandann að stofnun Húsnæðisstofnunar ríkisins má finna í lögum nr. 44/1946, um opinbera aðstoð við byggingar íbúðarhúsa í kaupstöðum og kauptúnum. Í þessari löggjöf voru felld saman gildandi lög um verkamannabústaði, sem fyrst voru samþykkt á Alþingi árið 1929 og lög um byggingarsamvinnufélög, sem fyrst voru samþykkt 1932, auk þess sem ný ákvæði um frumkvæði sveitarfélaga við útrýmingu heilsuspillandi húsnæðis komu til sögunnar.

Í rauninni var um að ræða lög sem tóku til sértækra aðgerða, þ.e. til byggingar verkamannabústaða, til starfsemi byggingarsamvinnufélaga og til útrýmingar heilsuspillandi húsnæðis. Í lögunum var ekki kveðið á um neinn sérstakan framkvæmdaaðila af hálfu hins opinbera við að hrinda þeim í framkvæmd. Þess má þó geta að þetta ár, 1946, fluttu þingmenn Sósíalistaflokksins, eins þeirra flokka sem aðild áttu að Nýsköpunarstjórninni svonefndu er þá var við völd, frumvarp um stofnun Byggingarmálastofnunar ríkisins. Sumt í því frumvarpi minnir á atriði sem síðar birtust í löggjöf um Húsnæðismálastofnun ríkisins og Húsnæðisstofnun ríkisins.

Almennar lánveitingar til íbúðabygginga eða íbúðakaupa voru á þessum árum í höndum Veðdeildar Landsbanka Íslands en voru orðnar mjög litlar að umfangi er hér var komið sögu.

Árið 1952 kom svo til sögunnar beinn forveri Húsnæðismálastofnunar ríkisins, Lánadeild smáíbúða. Lagaákvæði um hana voru sett sem viðbótarákvæði við lögin frá 1946 um byggingu íbúðarhúsnæðis í kaupstöðum og kauptúnum, sem áður var getið.1 Lánadeild smáíbúða veitti m.a. lán til byggingar smáíbúðahverfisins í Reykjavík en sumarið 1954 var skipuð nefnd er vinna skyldi að gerð frumvarps um víðtækari aðgerðir hins opinbera á sviði húsnæðismála. Afraksturinn var lög nr. 55/1955, um húsnæðismálastjórn, veðlán til íbúðabygginga og útrýmingu heilsuspillandi íbúða. Í athugasemdum með frumvarpinu var vísað til tilvistar sérstakra opinberra stofnana erlendis sem sinntu húsnæðismálum. Þó var einungis lagt til að stofna húsnæðismálastjórn en ekki sérstaka stofnun. Frumvarpið gerði ráð fyrir þremur mönnum í húsnæðismálastjórn en í hinum samþykktu lögum var kveðið á um fimm fulltrúa. Stjórnin skyldi skipuð af ríkisstjórninni til sex ára í senn. Veðdeild Landsbanka Íslands, sem starfað hafði frá árinu 1900, var falin hin bankatæknilega hlið lánveitinganna og kveðið á um að veðdeildin ásamt húsnæðismálastjórn mynduðu saman það sem kallað var hið opinbera veðlánakerfi. Einn af stjórnarmönnum húsnæðismálastjórnar skyldi vera tilnefndur af veðdeildinni. Hélst sú skipan allt til ársins 1980. Í athugasemd um 1. grein frumvarpsins sagði svo:

„Áður er að því vikið, að húsnæðismálin séu ein þýðingarmestu vandamál þjóðfélagsins. Í mörgum öðrum löndum eru sérstakar opinberar stofnanir, sem sinna húsnæðismálunum. Lagt er til, að sett verði á stofn sérstök stjórn, skipuð þremur mönnum, sem annist þetta mál, og nefnist hún húsnæðismálastjórn. Það virðist eðlilegt, að ríkisstjórnin skipi húsnæðismálastjórnina. Gert er ráð fyrir, að skipunartími nefndarmanna sé alllangur eða 6 ár, svo að sem mest festa megi verða í störfum hennar. Það er samkomulag við Landsbanka Íslands um það, að einn stjórnarmanna verði skipaður eftir tilnefningu bankans.“

Í raun mátti líta á hina fyrstu húsnæðismálastjórn sem eins konar framkvæmdanefnd um húsnæðisstefnu stjórnvalda. Starf hennar beindist fyrst og fremst að því að úthluta mjög takmörkuðum lánum og voru það tveir stjórnarmenn sem sátu við það að loknum eigin vinnutíma að taka á móti umsóknum, ræða við umsækjendur og úthluta lánum.

Hinn mjói vísir húsnæðismálastjórnar byrjaði þó fljótt að vaxa og dafna. Þegar árið 1956 lagði þáverandi vinstri stjórn fram frumvarp til laga um húsnæðismálastofnun, byggingarsjóð ríkisins, sparnað til íbúðabygginga o.fl., sem varð að lögum nr. 42/1957. Lögin kveða, eins og nafnið bendir til, á um stofnun sérstakrar húsnæðismálastofnunar, stofnun byggingarsjóðs ríkisins og stofnun skyldusparnaðarkerfis ungs fólks.

Starfsfólk Húsnæðismálastofnunar ríkisins var ekki margt í byrjun, en það samanstóð af skrifstofufólki við lánaafgreiðslu, sem fulltrúar í húsnæðismálastjórn, nú kjörnir af Alþingi til þriggja ára í senn, komu einnig að í ríkum mæli. Þá var stofnuð teiknistofa og sömuleiðis útheimti skyldusparnaðarkerfið mannafla.

Næstu ár og áratugi efldist og styrktist starf Húsnæðismálastofnunar ríkisins stöðugt og staða hennar í húsnæðismálum landsmanna varð æ sterkari. Ótvírætt má segja að þetta hafi verið á kostnað æðstu yfirstjórnar húsnæðismála sem var í höndum félagsmálaráðuneytisins sem stofnað hafði verið formlega árið 1946.2 Tiltölulega lítið af starfskröftum ráðuneytisins fór lengst af til þess að sinna húsnæðismálum og sneri verksvið þess fyrst og fremst að eftirlits- og löggjafarhlutverki. Húsnæðismálastofnun ríkisins (Húsnæðisstofnun ríkisins eftir 1980) gegndi á hinn bóginn stöðugt margþættara lykilhlutverki við stefnumótun á sviði húsnæðismála. Þar má nefna framkvæmd samkomulaga aðila vinnumarkaðarins 1964 og 1965, sem fólu í sér veigamiklar aðgerðir í húsnæðismálum, og bar þar hæst lánveitingar Byggingarsjóðs ríkisins til byggingar 1.250 íbúða í Breiðholtshverfi í Reykjavík. Árið 1970 var Byggingarsjóður verkamanna færður undir hatt Húsnæðismálastofnunar ríkisins og má þar segja að sé að finna upphafið að stöðugum vexti hins félagslega íbúðalánakerfis næstu áratugina. Sama ár fékk Húsnæðismálastofnun ríkisins einnig heimild til þess að veita lán til kaupa almennings á eldri íbúðum sem markar upphaf þess ferlis sem á tíunda áratugnum leiddi til umbreytingar Húsnæðisstofnunar úr byggingarlánastofnun í fasteignalánastofnun.

Árið 1973 kom til sögunnar áætlun opinberra aðila um byggingu 1.000 leiguíbúða á landsbyggðinni og skyldi fjármögnun þess verkefnis vera á könnu Byggingarsjóðs ríkisins. Þá má geta jarðeldanna í Vestmannaeyjum er hófust 1973 og kölluðu á lánveitingar Húsnæðismálastofnunar. Tilkoma verkamannabústaðakerfisins í höndum Húsnæðismálastofnunar ríkisins, svo og leiguíbúðaáætlunin, kölluðu á sífellt meira tæknilegt eftirlit af hálfu stofnunarinnar, til viðbótar við starfrækslu teiknistofunnar sem áður er getið. Þessi hlið á starfsemi stofnunarinnar varð síðan til þess að komið var á fót sérstakri tæknideild árið 1974. Löggjöfin um starf stofnunarinnar varð einnig stöðugt margþættari; fyrstu lögin um Húsnæðismálastjórn voru alls 16 greinar en lög nr. 51/1980, um Húsnæðisstofnun ríkisins, voru samtals 79 greinar.

Í fyrrgreindum lögum nr. 51/1980 var því einnig í fyrsta sinn slegið föstu, í 2. gr. laganna, að Húsnæðisstofnun ríkisins væri sjálfstæð ríkisstofnun er lyti sérstakri stjórn, þ.e. húsnæðismálastjórn. En þrátt fyrir að vera sjálfstæð ríkisstofnun með sérstaka stjórn, heyrði stofnunin, samkvæmt sömu grein, engu að síður undir félagsmálaráðuneytið. Í lögunum var einnig í fyrsta sinn kveðið á um skiptingu stofnunarinnar í þrjár deildir, lánadeild, félagsíbúðadeild og tæknideild. Með lögunum varð einnig sú breyting á skipan húsnæðismálastjórnar að seta fulltrúa Veðdeildar Landsbankans, sem haldist hafði allar götur frá stofnun húsnæðismálastjórnar árið 1955, var felld niður. Hins vegar komu nú inn í lögin ákvæði um tilnefningu tveggja fulltrúa Alþýðusambands Íslands í húsnæðismálastjórn. Á næstu árum jukust áhrif verkalýðshreyfingarinnar á þróun húsnæðiskerfisins sem birtust ekki síst í mikilli aukningu lána hjá Byggingarsjóði verkamanna og vaxandi byggingastarfsemi á vegum stjórna verkamannabústaða í fjölda sveitarfélaga.

Starfsgrundvöllur Húsnæðisstofnunar breyttist einnig verulega eftir að full verðtrygging húsnæðislána var tekin upp árið 1979 og styrkti mjög stöðu hinna tveggja lánasjóða stofnunarinnar til lengri tíma litið. Til skamms tíma átti verðtryggingin hins vegar þátt í því að hrina greiðsluerfiðleika vegna húsnæðislána reið yfir landsmenn á fyrri hluta níunda áratugarins. Við því var brugðist með því að greiða út viðbótarlán úr Byggingarsjóði ríkisins við öll lán er veitt höfðu verið 1982 og 1983. Þetta reyndist vera upphaf að enn einni viðbótinni við starfssvið Húsnæðisstofnunar ríkisins, þ.e. skipulegri aðstoð við lántakendur í greiðsluerfiðleikum sem fest var í sessi með stofnun Ráðgjafarstöðvar innan vébanda Húsnæðisstofnunar árið 1985.

Níundi áratugurinn einkenndist af því að húsnæðismál urðu mjög áberandi í almennri þjóðfélagsumræðu í landinu. Húsnæðisvandi fjölmargra fjölskyldna var í brennidepli á hinum svonefndu misgengisárum á fyrri hluta áratugarins og kröfur um endurbætt húsnæðiskerfi hlutu mikinn hljómgrunn.

Þessum kröfum var svarað með áhrifaríkum hætti af aðilum vinnumarkaðarins sem lögðu fram tillögur í kjarasamningum árið 1986 um fullskapað nýtt húsnæðislánakerfi sem stórauka myndi lánveitingar Húsnæðisstofnunar, einkum lán til íbúðakaupa á almennum fasteignamarkaði. Tillögur aðila vinnumarkaðarins urðu síðan grundvöllur stjórnarfrumvarps um nýtt húsnæðislánakerfi sem samþykkt var sem lög frá Alþingi vorið 1986. Í meðförum Alþingis bættist m.a. við ákvæði um breytta skipan stjórnar þannig að samkvæmt 1. gr. laga nr. 54/1986 orðaðist 1. málsl. 1. mgr. 4. mgr. laga nr. 60/1984, sbr. lög nr. 77/1985, þannig: „Stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins, húsnæðismálastjórn, skipa 10 menn, sjö kjörnir hlutbundinni kosningu af sameinuðu Alþingi að afstöðnum almennum Alþingiskosningum, tveir skipaðir af félagsmálaráðherra eftir tilnefningu Alþýðusambands Íslands og einn eftir tilnefningu Vinnuveitendasambands Íslands.“3 Meirihluti ríkisstjórnarflokkanna í húsnæðismálastjórn myndaði traust bakland við framkvæmd hinna nýju húsnæðislaga sem varð enn traustara við tilvist þriggja fulltrúa aðila vinnumarkaðarins í stjórninni.

Lánakerfið, sem opnað hafði verið 1986, var hins vegar mjög gagnrýnt af stjórnarandstöðunni, einkum að því leyti að langur biðtími gæti fljótlega myndast eftir lánunum og bent var á brotalamir við fjármögnun kerfisins. Áberandi í hópi gagnrýnendanna var Jóhanna Sigurðardóttir, þingmaður Alþýðuflokksins. Eftir alþingiskosningarnar vorið 1987 stefndi fljótlega í það að Alþýðuflokkurinn myndi setjast í ríkisstjórn og komið gæti til togstreitu milli nýrrar ríkisstjórnar og húsnæðismálastjórnar, einkum ef Jóhanna Sigurðardóttir yrði þar félagsmálaráðherra en félagsmálaráðuneytið og Húsnæðisstofnun höfðu um nokkurt skeið verið ósammála um stjórnsýslulega stöðu Húsnæðisstofnunar ríkisins.

Að sögn Sigurðar E. Guðmundssonar, er gegndi stöðu framkvæmdastjóra Húsnæðisstofnunar ríkisins 1971–1998, taldi hann og húsnæðismálastjórn rétt á þessu stigi að láta gera úttekt á stjórnsýslulegri stöðu stofnunarinnar. Var leitað til Lagastofnunar Háskóla Íslands um þetta erindi, með bréfi frá húsnæðismálastjórn, dags. 9. júní 1987. Lagastofnun skilaði álitsgerð, dags. 28. ágúst 1987, sem var send félagsmálaráðuneytinu þar sem Jóhanna Sigurðardóttir hafði tekið við embætti félagsmálaráðherra þann 8. júlí s.á. í ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks, Framsóknarflokks og Alþýðuflokks, undir forystu Þorsteins Pálssonar.

Meginniðurstaða álitsgerðar Lagastofnunar var sú, að Húsnæðisstofnun ríkisins teldist að öllu verulegu leyti til sjálfstæðra stjórnsýsluhafa. Hún væri sjálfstæð lögpersóna og ætti því sjálfstæða aðild að dómsmáli. Ekki væri um að ræða venjulegt stjórnsýslusamband milli ráðherra og Húsnæðisstofnunar; hún bæri ekki ábyrgð gagnvart ríkisstjórninni í heild og þyrfti ekki að taka við starfsfyrirmælum frá fagráðherranum en hefði hins vegar venjulega upplýsingaskyldu gagnvart honum og Alþingi. Venjulegt kærusamband samkvæmt stjórnsýslurétti væri ekki á milli húsnæðismálastjórnar og félagsmálaráðherra. Þá hefði húsnæðismálastjórn ein algert forræði á lánveitingum og endanlegt úrskurðarvald í þeim efnum; sá þáttur líktist starfsemi fjárfestingarsjóða og banka. Vegna sjálfstæðis Húsnæðisstofnunar væri hin pólitíska ábyrgð ráðherra vegna hennar gagnvart Alþingi mun takmarkaðri en almennt gerðist um stofnanir á miðstjórnarstigi sem undir hann heyrðu.

Fljótlega eftir að ný ríkisstjórn hafði sest að völdum lýsti félagsmálaráðherra yfir því að lánakerfið frá 1986 gengi ekki upp og að það stefndi í áralangan biðtíma eftir lánum umsækjenda. Hófst fljótt vinna á vegum ráðherra við að breyta fyrirkomulagi almennra húsnæðislána sem leiddi til þess að í lok ársins 1989 var húsbréfakerfið tekið upp í stað 1986-kerfisins. Ljóst var að ráðherra naut ekki stuðnings meirihluta fulltrúa húsnæðismálastjórnar við þessar breytingar sem m.a. voru gerðar í andstöðu við þá þrjá fulltrúa frá aðilum vinnumarkaðarins, höfundum 1986-kerfisins, er sæti áttu í húsnæðismálastjórn.

Þann 27. janúar 1988 leitaði félagsmálaráðuneytið til Ragnars Aðalsteinssonar hæstaréttarlögmanns og óskaði þess að hann gerði lögfræðilega athugun á stöðu, valdsviði og ábyrgð Húsnæðisstofnunar ríkisins og húsnæðismálastjórnar. Ragnar skilaði áliti sínu, dags, 7. mars 1988, til ráðuneytisins. Meginniðurstaða hans var sú, líkt og Lagastofnunar, að yfirstjórn Húsnæðisstofnunar væri í höndum húsnæðismálastjórnar en þó með víðtækum takmörkunum sem fælust m.a. í ítarlegum lagareglum sem veittu lítið svigrúm svo og ákvæðum reglugerða sem ráðherra setti. Þá hefði ráðherra eftirlit með starfrækslu stofnunarinnar og gæti lagt fyrir stjórnina að fjalla um mál sem ekki væri getið sérstaklega í lögunum.

Niðurstöðum beggja skýrslnanna verður einnig lýst þannig að sjálfstæði Húsnæðisstofnunar væri verulegt eða mjög mikið og að það væri einungis með setningu laga og reglugerða sem áhrif ráðherra kæmu fram. Húsnæðismálastjórn hefði hins vegar nær algjört forræði í málefnum stofnunarinnar, þar með talið varðandi útlán, að undanskildum vaxtaákvörðunum.

Í framhaldi af þessu voru framangreindar niðurstöður Lagastofnunar Háskólans og Ragnars Aðalsteinssonar sendar Ríkisendurskoðun. Í bréfi hennar, dags. 3. nóvember 1988, til félagsmálaráðherra segir m.a.: „Það er skoðun Ríkisendurskoðunar að sú skipan sem nú gildir sé óæskileg þar sem ekki er nógu tryggt að saman fari á einni hendi vald og ábyrgð sem er skilyrði fyrir árangursríkri og skilvirkri stjórnun. Því telur Ríkisendurskoðun nauðsynlegt að settar séu skýrari reglur sem eyði þeim vafaatriðum sem upp koma varðandi yfirstjórn þessa málaflokks.“ Tveir embættismenn, Berglind Ásgeirsdóttir og Halldór Árnason, ásamt Ragnari Aðalsteinssyni, unnu eftir þetta tillögur um breytt fyrirkomulag þessara mála. Stjórnarfrumvarp byggt á vinnu þeirra var síðan lagt fram á Alþingi í febrúar 1991.

Samkvæmt frumvarpinu yrði sú breyting á að í stað orðanna „sjálfstæð ríkisstofnun“ um Húsnæðisstofnun stæði eftirleiðis aðeins „ríkisstofnun“. Þá var lögð til sú breyting að fulltrúum í húsnæðismálastjórn yrði fækkað úr tíu í fimm og allir fulltrúar aðila vinnumarkaðarins hyrfu úr stjórninni. Af fimm stjórnarmönnum skyldu fjórir kosnir af sameinuðu Alþingi að afstöðnum almennum alþingiskosningum og einn skipaður af félagsmálaráðherra án tilnefningar og skyldi hann vera formaður húsnæðismálastjórnar. Þá skyldi framkvæmdastjóri Húsnæðisstofnunar skipaður til 6 ára í senn og einnig skyldi ráðherra skipa skrifstofustjóra stofnunarinnar. Um þessar mannaráðningar skyldi ráðuneytið leita umsagnar húsnæðismálastjórnar. Frumvarpið gerði einnig ráð fyrir því að brott féllu ákvæði gildandi laga um hlutverk húsnæðismálastjórnar við mörkun meginstefnu í málefnum Húsnæðisstofnunar og byggingarsjóðanna tveggja. Í athugasemdum við frumvarpið sagði svo:

„Með breytingartillögum þessum er leitast við að ná þeim markmiðum að gera stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins skilvirkari, koma í veg fyrir hagsmunaárekstur í meðferð stjórnvaldsins og að unnt verði að ráðstafa væntanlegum fjárframlögum úr ríkissjóði til húsnæðismála langt fram í tímann og binda þannig hendur fjárveitingavaldsins. Þá er leitast við að auka tengsl húsnæðismálastjórnar og félagsmálaráðherra með því að kveða á um að ráðherra skipi formann stjórnarinnar án tilnefningar og skipunartími formannsins skuli vera starfstími ráðherra. Nýjum ráðherra er með þessum hætti gert kleift að skipa nýjan formann húsnæðismálastjórnar í upphafi starfstíma síns. Vart verður um það deilt að í raun bera umræður á Alþingi það með sér að þingmenn telja félagsmálaráðherra bera ábyrgð á framkvæmd húsnæðismálastefnunnar á hverjum tíma. Þeir ráðherrar, sem með húsnæðismál hafa farið, hafa sætt gagnrýni fyrir framkvæmdir á þessu sviði, sem umdeilanlegt er hvort voru innan valdmarka ráðherra. Hér er því lagt til að valdmörk ráðherra og húsnæðismálastjórnar verði skýrari en verið hefur og lögð á það áhersla að rétt sé að valdið sé hjá þeim sem ábyrgðina bera.“

Frumvarpið varð aldrei útrætt og því ekki afgreitt sem lög á þinginu 1990–1991 sem var síðasta þing fyrir alþingiskosningar og þing rofið innan mánaðar frá því að það var lagt fyrir Alþingi.

Eftir þingkosningar í apríl 1991 mynduðu Sjálfstæðisflokkur og Alþýðuflokkur saman ríkisstjórn og gegndi Jóhanna Sigurðardóttir áfram embætti félagsmálaráðherra í hinni nýju ríkisstjórn.

Í desember 1992 var lagt fram á Alþingi frumvarp til breytinga á lögum um Húsnæðisstofnun sem var að mestu samhljóða framangreindu frumvarpi hvað varðaði tillögur um breytingar á stjórnsýslulegri stöðu stofnunarinnar. Að auki voru í frumvarpinu tillögur um að hönnunarhluti tæknideildar stofnunarinnar og skyldusparnaðarkerfið yrðu lögð niður.

Talsvert miklar umræður urðu um málið á Alþingi er það kom til lokaafgreiðslu í maíbyrjun 1993. Í þingfréttum Morgunblaðsins var málflutningur félagsmálaráðherra dreginn saman með eftirfarandi hætti:

„Félagsmálaráðherra sagði vera ljóst að í gegnum árin hefði ýmis ágreiningur verið vegna sjálfstæðis stofnunarinnar. Ráðherrann nefndi nokkur dæmi, s.s. að félagsmálaráðherra hefði ekki verið látinn vita um gjaldtökur hjá Húsnæðisstofnun. Einnig hefði verið ágreiningur um vaxtabreytingar. Ráðherra lét líka í ljós vanþóknun á því að „stjórn einnar ríkisstofnunar” sendi fram hjá ráðuneytinu óskir um viðbótarútgjöld svo næmi hundruðum milljóna króna, að opna nýja lánaflokka, og bæta kjör á ákveðnum lánaflokki. „Án þess að gera grein fyrir hvar eigi að fá pening í það og án þess að ráðuneytið hafi hina minnstu vitneskju um,” sagði félagsmálaráðherra. Ráðherrann sagði einnig að ráðuneytið hefði verið „hundsað” vegna þess að það hefði óskað eftir upplýsingum um kostnað við að opna þennan lánaflokk. Ráðuneytið hefði ekki verið virt viðlits heldur send beiðni beint til félagsmálanefndar um að opna slíkan málaflokk. Félagsmálaráðherra sagði einnig að það hefði gengið erfiðlega að fá upplýsingar um hvaða þóknanir væru teknar fyrir ýmis nefndarstörf hjá Húsnæðisstofnun. Þá hefði gengið erfiðlega að fá upplýsingar hjá stofnuninni til þess að unnt hefði verið að vinna markvisst að þeim sparnaði sem fjárlög kvæðu á um og hefði þurft að sitja marga fundi með yfirmönnum stofnunarinnar til að fá samvinnu.“ 4

Litlar breytingar urðu á frumvarpinu í meðförum þingsins og veigamest sú að stjórnarmenn skyldu vera sjö en ekki fimm eins og frumvarpið gerði ráð fyrir (sjá lög nr. 61, 19. maí 1993). Að þessu sinni náðu fyrirhugaðar breytingar á stjórnsýslustöðu Húsnæðisstofnunar fram að ganga, svo og ákvæðin um lokun hönnunardeildar og endalok skyldusparnaðarins, hvort tveggja atriði sem fyrst voru sett í lög er Húsnæðismálastofnun ríkisins var stofnsett árið 1957. Þessi umræddu lög eru nr. 61 frá 19. maí 1993. Varðandi stjórnsýslulega stöðu stofnunarinnar var gerð sú orðalagsbreyting að í stað: „Húsnæðisstofnun ríkisins er sjálfstæð ríkisstofnun er lýtur sérstakri stjórn og heyrir undir félagsmálaráðuneytið“ (sbr. t.d. 2. gr. laga nr. 51/1980) kom (sbr. 2. gr. laganna): „Húsnæðisstofnun ríkisins er ríkisstofnun er lýtur sérstakri stjórn og heyrir undir félagsmálaráðherra sem fer með yfirstjórn húsnæðismála.“ Ný húsnæðismálastjórn, sem samanstóð af sjö manns í stað tíu áður, var kosin á Alþingi vorið 1993, þ.e. á miðju kjörtímabili. Stöðugildum hjá Húsnæðisstofnun fækkaði um 13,5 eftir breytingarnar á deildaskiptingu hennar og vegna þess að ekki var ráðið að nýju í stöður starfsmanna er hætt höfðu vegna aldurs.5

Hinn 12. ágúst 1993 voru lög um Húsnæðisstofnun ríkisins með orðnum breytingum, m.a. með lögum nr. 61/1993, gefin út sem samfelld heildarlög, þ.e. lög nr. 97/1993. Alls voru greinar laganna orðnar 114, þrátt fyrir að kaflar um skyldusparnað og um hönnunardeild hefðu horfið úr lögunum fyrr á árinu.

Formlegar breytingar á stjórnsýslulegri stöðu Húsnæðisstofnunar við lagabreytingarnar 1993 höfðu að líkindum minni þýðingu en búast hefði mátt við. Sá ráðherra er beitt hafði sér fyrir breytingunum, Jóhanna Sigurðardóttir, hvarf úr embætti aðeins um einu ári eftir að þær tóku gildi. Hvorugur tveggja arftaka hennar úr röðum þingmanna Alþýðuflokksins átti í neinum átakakenndum samskiptum við húsnæðismálastjórn eða Húsnæðisstofnun ríkisins þá samanlagt níu mánuði sem embættistími þeirra varði.

Hið pólitíska umhverfi stofnunarinnar breyttist mjög um miðjan tíunda áratuginn. Þetta kom ekki síst fram í tíðum mannaskiptum í sæti félagsmálaráðherra, því Jóhanna Sigurðardóttir sagði sig úr ríkisstjórn í júní 1994 og við tók Guðmundur Árni Stefánsson sem sagði af sér sem ráðherra í nóvember s.á. Tók þá Rannveig Guðmundsdóttir við embætti félagsmálaráðherra og gegndi því uns Páll Pétursson leysti hana af hólmi í apríl 1995, eftir að Framsóknarflokkurinn hafði myndað ríkisstjórn með Sjálfstæðisflokknum að afloknum alþingiskosningum fyrr í þeim mánuði. Páll átti eftir að sitja lengur í embætti félagsmálaráðherra en nokkur annar ráðherra til þessa, samfleytt átta ár.6

Páll boðaði strax þær breytingar, sem festar voru í málefnasamning nýrrar ríkisstjórnar, að flytja skyldi hið almenna húsnæðislánakerfi til bankanna. Ljóst var því að búast mátti við miklum breytingum á stöðu og starfsháttum Húsnæðisstofnunar ríkisins.

Afar víðtækt undirbúningsstarf sérfræðinga, embættismanna og stjórnmálamanna leiddi til þess að ítarlegt frumvarp til laga um húsnæðismál var ekki lagt fyrir Alþingi fyrr en í mars 1998, nær þremur árum eftir stjórnarskiptin 1995. Tvö mikilvægustu atriði frumvarpsins voru lokun félagslega eignaríbúðakerfisins og umbreyting Húsnæðisstofnunar ríkisins í nýja lánastofnun, Íbúðalánasjóð. Frumvarpið var samþykkt á Alþingi 28. maí 1998 og tóku lögin, nr. 44/1998, gildi 1. janúar 1999.

Að nýju var tekið upp ákvæði um sjálfstæða ríkisstofnun, sbr. 2. mgr. 4. gr.: „Íbúðalánasjóður er sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins er lýtur sérstakri stjórn og heyrir stjórnarfarslega undir félagsmálaráðherra.“ Um þetta sagði í athugasemd með frumvarpinu sem varð að lögum nr. 44/1998:

„Til þess að annast stjórn og framkvæmd húsnæðismála í umboði ráðherra er gert ráð fyrir stofnun Íbúðalánasjóðs, sem verði sjálfstæð ríkisstofnun. Með sjálfstæðri ríkisstofnun er vísað til þeirra almennu reglna sem gilda um samband æðra og lægra stjórnvalds og um heimildir æðra stjórnvalds til afskipta af einstökum málum. Ekki er gert ráð fyrir að félagsmálaráðherra hafi afskipti af starfsemi sjóðsins, nema með setningu stjórnvaldsfyrirmæla. Þrátt fyrir þetta felst þó ekki takmörkun á rétti félagsmálaráðherra sem yfirstjórnanda húsnæðismála til þess að krefja sjóðinn um upplýsingar og gögn um málefni sjóðsins, þar á meðal um einstök mál. Sú staðreynd að sjóðurinn skuli vera ráðgefandi fyrir félagsmálaráðherra og önnur stjórnvöld í húsnæðismálum takmarkast að sjálfsögðu af því sem fram kemur í einstökum greinum frumvarpsins og þeim stjórnvaldsfyrirmælum sem kunna að verða gefin á grundvelli þeirra.”

Húsnæðismálastjórn hafði frá 1957 verið kjörin á Alþingi og síðan skipaði félagsmálaráðherra formann úr hópi stjórnarmanna sem höfðu verið á bilinu þrír til tíu. Um stjórn Íbúðalánasjóðs segir í 7. gr. laga nr. 44/1998: „Félagsmálaráðherra skipar stjórn Íbúðalánasjóðs til fjögurra ára í senn. Stjórnina skipa fimm menn og jafnmargir til vara. Félagsmálaráðherra skipar formann og varaformann úr hópi stjórnarmanna en stjórn sjóðsins skiptir að öðru leyti með sér verkum. Ráðherra ákveður þóknun stjórnarmanna“.

Í 1. gr. laga nr. 84/2012 um breytingu á lögum nr. 44/1998 um húsnæðismál, með síðari breytingum (EES-reglur o.fl.) segir: „7. gr. laganna orðast svo: Eftir hverjar alþingiskosningar skipar ráðherra fimm fulltrúa og jafnmarga til vara í stjórn Íbúðalánasjóðs til fjögurra ára í senn. Þó skulu formaður og varaformaður stjórnar, sem ráðherra skipar úr hópi stjórnarmanna, skipaðir til jafnlengdar embættistíma þess ráðherra sem skipar. Ráðherra ákveður þóknun stjórnarmanna[...]“

Í athugasemdum með frumvarpi sem varð að framangreindum lögum segir um 1. gr. :

„Lagt er til að stjórn Íbúðalánasjóðs verði skipuð þegar að loknum hverjum alþingiskosningum. Er þetta lagt til þar sem mikilvægt þykir að traust ríki milli ráðherra og stjórnar sjóðsins í ljósi hlutverks stjórnarinnar en henni er meðal annars ætlað að vera ráðgefandi fyrir ráðherra og önnur stjórnvöld í húsnæðismálum, sbr. 4. gr. laganna. Í því sambandi ber einkum að líta til þess að ætla má að húsnæðisstefna stjórnvalda á hverjum tíma verði eðli máls samkvæmt að vera í samræmi við efnahagsleg markmið hlutaðeigandi stjórnvalda sem og peningastefnu Seðlabanka Íslands. Þykir því jafnframt mikilvægt að formaður stjórnarinnar sem og varaformaður séu skipaðir til jafnlengdar embættistíma þess ráðherra er skipar þá. Ekki eru lagðar til breytingar á lengd skipunartíma annarra fulltrúa í stjórn Íbúðalánasjóðs sem verður eftir sem áður fjögur ár en ætla má að slíkt fyrirkomulag tryggi ákveðinn stöðugleika í stjórn sjóðsins[...]“

Athygli vekur að lögfest var að nýju það, sem gilti samkvæmt lögum nr. 61/1993 en hafði verið fellt brott með lögum nr. 44/1998 um Íbúðalánasjóð, að formaður og varaformaður skuli vera skipaðir til jafnlengdar embættistíma þess ráðherra sem skipar þá.

Hér verða rakin lagaákvæði sem varða grundvallaratriði um stjórnsýslulega stöðu Húsnæðisstofnunar ríkisins/Íbúðalánasjóðs:

Lög nr. 55/1955, 1. gr.: „Setja skal á stofn húsnæðismálastjórn sem heyrir undir félagsmálaráðuneytið.“

Lög nr. 42/1957, 1. gr.: „Setja skal á stofn húsnæðismálastofnun ríkisins. Hún heyrir undir félagsmálaráðuneytið.“

Lög nr. 30/1970, 1. gr.: „Húsnæðismálastofnun ríkisins heyrir undir félagsmálaráðuneytið. Húsnæðismálastjórn veitir stofnuninni forstöðu.“

Lög nr. 51/1980, 2. gr.: „Húsnæðisstofnun ríkisins er sjálfstæð ríkisstofnun sem lýtur sérstakri stjórn og heyrir undir félagsmálaráðuneytið.“

Lög nr. 97/1993, 2. gr.: „Húsnæðisstofnun ríkisins er ríkisstofnun er lýtur sérstakri stjórn og heyrir undir félagsmálaráðherra sem fer með yfirstjórn húsnæðismála.“

Lög nr. 44/1998, 4. gr.: „Íbúðalánasjóður er sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins er lýtur sérstakri stjórn og heyrir stjórnarfarslega undir ráðherra.“

5.2 Lög um húsnæðismál nr. 44/1998

Stjórnarfrumvarp til laga um húsnæðismál var lagt fram á Alþingi 3. mars 1998. Það var samþykkt, með óverulegum breytingum, 28. maí s.á. sem lög er urðu nr. 44/1998. Þau tóku gildi 1. janúar 1999 og féllu þá jafnframt lög nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, úr gildi að meginefni.

Ákvæði 1. gr. laganna hélst efnislega óbreytt frá lögum nr. 97/1993:

„Tilgangur laga þessara er að stuðla að því með lánveitingum og skipulagi húsnæðismála að landsmenn geti búið við öryggi og jafnrétti í húsnæðismálum og að fjármunum verði sérstaklega varið til þess að auka möguleika fólks til að eignast eða leigja húsnæði á viðráðanlegum kjörum.“

Í athugasemdum með frumvarpinu, sem varð að lögum nr. 44/1998, segir m.a. um markmið að það sé „að einfalda og samræma skipulag húsnæðismála til lengri tíma og tryggja rétt þeirra sem þurfa á félagslegri aðstoð að halda við öflun húsnæðis.“ Þess er getið að fram hafi komið verulegir gallar á félagslega húsnæðiskerfinu og hafi dregið úr eftirspurn eftir félagslegum eignaríbúðum; þær hafi staðið auðar í nokkrum sveitarfélögum og nauðungarsala þeirra hafi aukist. Þýðingarmikið sé að einfalda og samræma betur gildandi húsnæðislöggjöf. Hér á eftir verða að öðru leyti tilgreind nokkur meginatriði athugasemdanna:

„[...] hefur verið gagnrýnt hversu kostnaðarsamt er að halda uppi rekstri Húsnæðisstofnunar ríkisins og einstakra húsnæðisnefnda. Með því að einfalda og samræma betur opinber afskipti af lánveitingum til húsnæðismála fæst gleggri mynd af réttindum og skyldum manna í þeim efnum.“

„Stærsta breytingin, sem felst í frumvarpinu, lýtur að félagslega íbúðakerfinu. Er sú grundvallarbreyting lögð til að byggingu og kaupum á félagslegum eignaríbúðum verði hætt og í stað þess tekið upp nýtt félagslegt íbúðalánakerfi. ,[...] Helstu breytingar frumvarpsins má að öðru leyti greina í þrjá þætti. Í fyrsta lagi lúta þær að félagslegri aðstoð við einstaklinga. Í öðru lagi að þátttöku sveitarfélaga í slíkri aðstoð og í þriðja lagi að breytingum sem snerta uppbyggingu og skipulag húsnæðismála.“

Félagsleg aðstoð til einstaklinga.

„a. Núverandi félagslegu húsnæðiskerfi verður lokað frá og með gildistöku laganna. Við tekur nýtt og breytt kerfi[...]

b. Félagsleg aðstoð (jöfnun) verður annars vegar í formi 65–70% húsbréfaláns og hins vegar 20–25% viðbótarláns.

c. Félagsleg jöfnun verður framkvæmd með vaxtabótakerfi[...]

d. Einstaklingar geta valið úr öllum íbúðum á markaði en ekki fyrir fram ákveðnum fjölda íbúða.“

Þátttaka sveitarfélaga.

„a. Kaupskylda sveitarfélaga á núverandi félagslegum eignaríbúðum verður afnumin við endursölu[...]

b. Sveitarfélögum verður heimilað að breyta félagslegum eignaríbúðum, sem koma til innlausnar, í leiguíbúðir til frambúðar.

c. Svonefndum framkvæmdarlánveitingum verður hætt.

d. Sveitarfélögum verður heimilað að stofna félög um rekstur leiguíbúða sinna [...]

e. Sveitarfélög greiða í varasjóð framlag sem bætir tjón Íbúðalánasjóðs vegna tapaðra viðbótarlána og kostnað vegna þeirra.“

Skipulag húsnæðismála.

„a. Húsnæðisstofnun ríkisins verður lögð niður. Við tekur sjálfstæð ríkisstofnun, Íbúðalánasjóður, sem hefur á að skipa sérstakri fimm manna stjórn sem félagsmálaráðherra skipar.

b. Byggingarsjóður ríkisins og Byggingarsjóður verkamanna verða sameinaðir og tekur Íbúðalánasjóður við hlutverki þeirra.

c. Íbúðalánasjóður hefur það meginhlutverk að veita einstaklingum, sveitarfélögum og félagasamtökum lán til íbúðakaupa samkvæmt nánari reglum.

d. Stofnaður verður sérstakur varasjóður til að bæta tjón Íbúðalánasjóðs vegna tapaðra viðbótarlána[...]

e. Tryggingarsjóður vegna byggingargalla verður lagður niður.

f. Komið verður á sérstakri kærunefnd húsnæðismála sem skjóta má til ágreiningsmálum er upp kunna að koma og tengjast íbúðalánveitingum og meðferð á íbúðum sveitarfélaga.

g. Sjálfstæð lög verða sett um byggingar- og húsnæðissamvinnufélög.

h. Heimilt verður að stofna frjáls félög um rekstur leiguíbúða að uppfylltum ákveðnum skilyrðum.“

Lög nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, féllu úr gildi við gildistöku laga nr. 44/1998, sbr. 52. gr., en allmörg ákvæði þeirra héldu þó gildi sínu og var félagsmálaráðherra gert skylt að gefa þau út. Meðal þeirra eru ákvæði um félagslegar íbúðir sem eru þannig skilgreindar: 1. Kaupleiguíbúðir. 2. Félagslegar eignaríbúðir. 3. Félagslegar leiguíbúðir. 4. Íbúðir í verkamannabústöðum, leiguíbúðir sveitarfélaga og félagasamtaka, sem byggðar voru í tíð eldri laga, svo og íbúðir sem byggðar voru á vegum framkvæmdanefndar byggingaráætlunar og íbúðir samkvæmt lögum nr. 58/1973 og nr. 38/1976.

5.3 Breytingar á lögum nr. 44/1998

Lög nr. 84/1998
Fjármálaeftirlitið kemur í stað bankaeftirlits Seðlabanka Íslands.

Lög nr. 157/1998
Breyting á lögum um stimpilgjald. Gjaldfrelsi húsbréfa og húsnæðisbréfa.

Lög nr. 121/1999
Breyting á lögum um Stjórnarráðið. Aðsetur Íbúðalánasjóðs í Reykjavík nema ráðherra ákveði annað.

Lög nr. 32/2000
„Bandormur“ vegna tilkomu rafrænnar eignarskráningar á verðbréfum.

Lög nr. 77/2001
„Helstu breytingar sem felast í frumvarpinu varða valdsvið kærunefndar húsnæðismála, heimildir Íbúðalánasjóðs til að afskrifa veðlán, fjölgun úrræða fólks sem er í vanskilum við Íbúðalánasjóð og heimild sveitarfélaga til að yfirtaka áhvílandi lán á innleystum íbúðum sem breytt er í leiguíbúðir.“ (Úr athugasemdum með frumvarpinu).

Lög nr. 155/2001
„Stjórn Íbúðalánasjóðs er heimilt ... að semja við sveitarfélag um afskrift á hluta af skuldum þess við sjóðinn gegn greiðslu á eftirstöðvum vanskila og hluta skulda, enda séu fjármál viðkomandi sveitarfélags til meðferðar hjá eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga[... ] “

Lög nr. 86/2002
Ákvæði um Varasjóð húsnæðismála.

Lög nr. 163/2002
Hliðstæð breyting við breytingu samkvæmt lögum nr. 155/2001 en heimildin tekur til félaga eða félagasamtaka í stað sveitarfélaga.

Lög nr. 57/2004
Sjá hér á eftir.

Lög nr. 120/2004
Sjá hér á eftir.

Lög nr. 137/2005
Breyting á útreikningi rekstrarframlaga til sveitarfélaga vegna hallareksturs á félagslega íbúðakerfinu og ríkisframlag í varasjóð húsnæðismála framlengt.

Lög nr. 125/2008
„Neyðarlögin.“ „[...] heimildir Íbúðalánasjóðs samkvæmt lögum um húsnæðismál verði rýmkaðar[...]“

Lög nr. 138/2008
Vegna skuldavanda heimila: „Meginmarkmið með frumvarpinu er að lánstími skuldbreytingalána, sem Íbúðalánasjóði er heimilt að veita lánþegum sínum vegna tímabundinna greiðsluerfiðleika, verði lengdur úr 15 árum í 30 ár. Jafnframt er lagt til að Íbúðalánasjóði verði heimilt að lengja upphaflegan lánstíma lána sjóðsins vegna greiðsluerfiðleika um (svo) allt að 30 ár í stað 15 ára. Í frumvarpinu er einnig lagt til að Íbúðalánasjóði verði veitt heimild til að stunda eða fela öðrum með samningi að annast leigumiðlun með íbúðarhúsnæði sem Íbúðalánasjóður hefur yfirtekið á nauðungaruppboði.“ (Úr athugasemdum með frumvarpinu).

Lög nr. 87/2009
Breyting á lögum um kjararáð. Kjararáð ákveður starfskjör framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs.

Lög nr. 107/2009
Lög um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins. Íbúðalánasjóður fær heimild til að „[...] semja við einstaklinga um niðurfellingu á hluta af skuldum þeirra við sjóðinn gegn greiðslu á eftirstöðvum vanskila [...]“ og til „[...] að fresta greiðslum tímabundið í heild eða að hluta, t.d. þannig að lánþegi greiði eingöngu vexti og verðbætur vegna vaxta[...]“

Lög nr. 120/2009
Íbúðalánasjóði heimilað að veita sveitarfélögum lán vegna hjúkrunarheimila.

Lög nr. 66/2010
Breyting á húsaleigulögum. Varðar Íbúðalánasjóð ekki efnislega.

Lög nr. 152/2010
Breyting á lögum um málefni fatlaðra. Óveruleg efnisleg breyting.

Lög nr. 162/2010
Breytingar sem leiðir af sameiningum ráðuneyta.

Lög nr. 29/2011
„110%-leiðin.“ „Íbúðalánasjóði er heimilt að færa niður veðkröfur sjóðsins á hendur einstaklingum að uppfylltum skilyrðum ákvæðis þessa enda sé uppreiknuð staða veðkrafna 1. janúar 2011 umfram 110% af verðmæti fasteignar [...]“

Lög nr. 126/2011
Breytingar á ýmsum lögum vegna heildarendurskoðunar á lögum um Stjórnarráð Íslands.

Lög nr. 134/2011
Óverðtryggð lán heimiluð. „ÍLS-veðbréf getur verið verðtryggt með vísitölu neysluverðs, sbr. lög um vísitölu neysluverðs, eða óverðtryggt[...]“

Lög nr. 180/2011
Breytingar á ýmsum lögum vegna samkomulags ríkis og sveitarfélaga um eflingu tónlistarnáms.

Lög nr. 84/2012

Sjá hér á eftir.

Lög nr. 57, 7. júní 2004 um breytingu á lögum um húsnæðismál, nr. 44/1998, með síðari breytingum. Öðluðust gildi 1. júlí 2004 að frátöldu ákvæði til bráðabirgða I sem öðlaðist þegar gildi en að meginefni er þar kveðið á um að Íbúðalánasjóði sé heimilt að hefja útgáfu og sölu íbúðabréfa fyrir 1. júlí 2004.

Með lögum nr. 76/1989, um breytingu á lögum nr. 86/1988, um Húsnæðisstofnun ríkisins, sbr. lög nr. 109/1988, hafði húsbréfakerfið verið tekið upp. Fasteignaveðbréf gefið út af kaupanda og afhent seljanda. Húsnæðisstofnun kaupir fasteignaveðbréfið og greiðir fyrir það með ríkistryggðum og markaðshæfum húsbréfum. Seljandi getur síðan látið húsbréfin ganga áfram í næstu íbúðakaup, átt þau eða selt á markaði. Greiðslumat gert að skilyrði fyrir skuldabréfakaupum. Sérstök húsbréfadeild.

Í stað tveggja tegunda verðbréfa, þ.e. húsbréfa og húsnæðisbréfa, gefi hann einungis út eina tegund, íbúðabréf; verðtryggð jafngreiðslubréf. Hið nýja heiti, ÍLS-veðbréf, kemur í stað fasteignaveðbréfa, skiptanlegra fyrir húsbréf. Skipti á húsbréfum og húsnæðisbréfum fyrir íbúðabréf í skiptiútboðum. Í stað þess að Íbúðalánasjóður afhendi lántakendum markaðsverðbréf í skiptum fyrir fasteignaveðbréf verði íbúðabréf boðin út á markaði og lántakendur fái andvirði ÍLS-veðbréfsins (fasteignaveðbréfsins) greitt út í peningum. Sjá 9. gr. um breytingu á 19. gr. laganna: „1. mgr. orðast svo: Lán Íbúðalánasjóðs eru greidd út í peningum. Áður en kemur til útgreiðslu láns skal lántaki gefa út ÍLS-veðbréf og þinglýsa því. ÍLS-veðbréf skal vera verðtryggt[...]“

Í athugasemdum með frumvarpinu, sem varð að þessum lögum, segir um áhættustýringu að Íbúðalánasjóður muni ekki hafa heimild til innköllunar á íbúðabréfum á móti uppgreiddum lánum og sé það hluti af þeirri stefnumótun að gera íbúðabréfin aðgengilegri á markaði. Nefnd um endurskipulagningu verðbréfaútgáfu Íbúðalánasjóðs hafi lagt til að brugðist yrði við þessum vanda með því að skuldara, sem nýtti sér uppgreiðsluheimild, yrði gert að greiða að fullu þann vaxtamun sem hlytist af uppgreiðslu láns fyrir lokagjalddaga. Sú leið sé þó talin hafa í för með sér ýmis vandkvæði, enda geti hún mögulega sett íbúðakaupendur í erfiða stöðu, torveldað sölu fasteigna vegna áhvílandi lána og veikt samkeppnisstöðu banka í útlánum til húsnæðiskaupa. Því sé gert ráð fyrir þeirri meginreglu að almenn vaxtaákvörðun Íbúðalánasjóðs taki mið af áhrifum uppgreiðslna á fjármagnskostnað sjóðsins. Einnig sé talið nauðsynlegt að kveða á um möguleika sjóðsins til að áskilja að uppgreiðsla verði aðeins heimil gegn greiðslu þóknunar en þá eingöngu sem neyðarúrræði þegar aðrar leiðir nægi ekki til að verja eiginfjárstöðu sjóðsins. Jafnframt skyldu Íbúðalánasjóðs til að setja á fót áhættustýringarkerfi sé nauðsynlegt að sjóðurinn hafi heimild til að eiga viðskipti með verðbréf og beita hefðbundnum aðferðum við áhættustýringu með það fyrir augum að dreifa áhættu hans.

Í 16. gr. er ákvæði um opinbert eftirlit, sbr. síðar.

Lög nr. 120, 3. desember 2004
Það er meginefni þessarar lagabreytingar að kveðið var á um að 2. mgr. 19. gr. laga nr. 44/1998 skyldi orðast svo: „Lánveiting samkvæmt ÍLS-veðbréfi getur numið allt að 90% af matsverði íbúðar. Taka ber tillit til framar áhvílandi lána þannig að ÍLS-veðbréfið sé innan þessara marka. Ráðherra getur með reglugerð ákveðið hámarksfjárhæð ÍLS-veðbréfa sem miðast við að veðbréfið hvíli á fyrsta veðrétti. Ella skulu uppfærð, framar áhvílandi lán koma til frádráttar hámarksfjárhæð.“ Tilvitnuð málsgrein hafði hljóðað svo: „Skipta má fasteignaveðbréfi og húsbréfum fyrir fjárhæð sem nemur allt að 70% af matsverði íbúðar, ef umsækjandi er að kaupa eða byggja sína fyrstu íbúð, en annars allt að 65% af matsverði íbúðar. Taka ber tillit til áhvílandi veðskulda þannig að fasteignaveðbréfið sé innan þessara marka[...]“

Einnig skal hér getið þess nýmælis að félagsmálaráðherra geti heimilað Íbúðalánasjóði með reglugerð, í samræmi við almennar lagaheimildir á hverjum tíma, að bjóða skuldurum ÍLS-veðbréfa að afsala sér rétti til þess að greiða án þóknunar upp lán eða greiða aukaafborganir, gegn lægra vaxtaálagi.

Lög nr. 84, 29. júní 2012
Í greinargerð með lagafrumvarpinu segir: „[...] Megintilgangur frumvarps þess sem hér er lagt fram er að gera nauðsynlegar breytingar á lögum um húsnæðismál til að koma til móts við framangreind tilmæli Eftirlitsstofnunar EFTA og tryggja að veiting ríkisaðstoðar til Íbúðalánasjóðs verði í betra samræmi við ríkisaðstoðarreglur samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Samhliða þeim breytingum eru lagðar til breytingar er snerta eftirlit Fjármálaeftirlitsins með starfsemi sjóðsins en nauðsynlegt þykir að skýra betur hlutverk Fjármálaeftirlitsins í eftirliti með Íbúðalánasjóði. Fjármálaeftirlitinu hefur þegar verið falið eftirlit með starfsemi Íbúðalánasjóðs, sbr. 27. gr. laganna, en með frumvarpi þessu eru settar nánari reglur um starfsemi sjóðsins sem Fjármálaeftirlitið hefur síðan eftirlit með. Flest þessara ákvæða eiga sér fyrirmyndir í lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki en hafa verið löguð að starfsemi og markmiði Íbúðalánasjóðs sem er afmarkaðra en hefðbundin starfsemi annarra fjármálafyrirtækja.“

Helstu efnisatriði laganna:

• Breytingar á starfsemi Íbúðalánasjóðs og eftirliti með starfseminni til samræmingar við kröfur sem gerðar eru til fjármálafyrirtækja samkvæmt lögum um starfsemi þeirra.
• Lánveitingar Íbúðalánasjóðs til endurbóta, byggingar eða kaupa á íbúðarhúsnæði takmarkast við almenn lán til einstaklinga. Þetta er gert til samræmis við athugasemdir um að lánastarfsemi til fyrirtækja, svo sem byggingaverktaka, samræmist ekki hlutverki Íbúðalánasjóðs.
• Lögfest að almenn lánveiting Íbúðalánasjóðs geti numið allt að 80% af matsverði íbúðar í stað 90% samkvæmt því sem áður gilti. Breytingin hefur þó ekki að svo stöddu áhrif á lánveitingar sjóðsins þar sem þær hafa miðast við 80% samkvæmt reglugerð. Enn fremur er áfram gert ráð fyrir að hámarkslán sjóðsins verði 20 m.kr., sbr. reglugerð nr. 540/2006 um lánshlutfall og fjárhæð ÍLS-veðbréfa.
• Óheimilt að veita lán til kaupa á íbúðarhúsnæði þegar hámarksfjárhæð ÍLS-veðbréfa er lægri en 40% af fasteignamati íbúðarhúsnæðis. Samkvæmt því mun sjóðurinn ekki veita lán til eigna þar sem fasteignamat er yfir 50 m.kr. en ráðherra endurskoði annað hvert ár hvort breyta þurfi hlutfalli hámarksfjárhæðar ÍLS-veðbréfa af fasteignamati íbúðarhúsnæðis með tilliti til breytinga á lánamörkuðum, þróunar verðlags og þjóðhagsforsendna. Samkvæmt því sem segir í greinargerðinni er áætlað að þessar takmarkanir leiði til þess að Íbúðalánasjóði verði heimilt að veita lán til kaupa á 96,3% íbúðarhúsnæðis sem meðaltal fyrir allt landið. Við mat á hámarkinu hafi verið tekið tillit til stöðunnar á fasteignamarkaði og óvissu um aðkomu íslenskra fjármálafyrirtækja að fasteignalánamarkaði til framtíðar.
• Lánveitingar til sveitarfélaga, félaga og félagasamtaka vegna byggingar eða kaupa á leiguíbúðum eru skilyrtar því að félögin séu ekki rekin í hagnaðarskyni og hafi það sem langtímamarkmið að byggja, eiga og hafa umsjón með rekstri leiguhúsnæðis. Þessar kröfur eru taldar samræmast reglum Eftirlitsstofnunar EFTA um ríkisaðstoð og geta miðað að því að auka framboð af leiguhúsnæði á viðráðanlegum kjörum. Með þessu móti verða lánveitingar vegna leiguíbúða og félagslegra lánveitinga færðar í einn flokk.
• Eitt af verkefnum Íbúðalánasjóðs verði að eiga og reka leigufélag með íbúðarhúsnæði sem sjóðurinn hefur yfirtekið á nauðungarsölu en rekstur þess verði aðskilinn hefðbundnum rekstri sjóðsins.
• Starfsheiti framkvæmdastjóra breytist í forstjóra. Ákvæði eru um hæfi hans og stjórnarmanna, bæði almenn og við afgreiðslu einstakra mála.
• Kveðið er nú á um það í 1. mgr. 7. gr. að eftir hverjar alþingiskosningar skipi ráðherra fimm fulltrúa og jafnmarga til vara í stjórn Íbúðalánasjóðs til fjögurra ára í senn. Þó skuli formaður og varaformaður stjórnar, sem ráðherra skipi úr hópi stjórnarmanna, skipaðir til jafnlengdar embættistíma þess ráðherra sem skipi. Í athugasemd við ákvæðið segir: „Lagt er til að stjórn Íbúðalánasjóðs verði skipuð þegar að loknum hverjum alþingiskosningum. Er þetta lagt til þar sem mikilvægt þykir að traust ríki milli ráðherra og stjórnar sjóðsins í ljósi hlutverks stjórnarinnar en henni er meðal annars ætlað að vera ráðgefandi fyrir ráðherra og önnur stjórnvöld í húsnæðismálum, sbr. 4. gr. laganna. Í því sambandi ber einkum að líta til þess að ætla má að húsnæðisstefna stjórnvalda á hverjum tíma verði eðli máls samkvæmt að vera í samræmi við efnahagsleg markmið viðkomandi stjórnvalda sem og peningastefnu Seðlabanka Íslands. Þykir því jafnframt mikilvægt að formaður stjórnarinnar sem og varaformaður séu skipaðir til jafnlengdar embættistíma þess ráðherra er skipar þá[...]“
• Nýmæli er í 8. gr. a sem lýtur að kröfum til stjórnarmanna og forstjóra um menntun og hæfni: „Stjórnarmenn og forstjóri skulu vera fjárhagslega sjálfstæðir og hafa lokið háskólaprófi sem nýtist í starfi. Fjármálaeftirlitið getur veitt undanþágu frá menntunarkröfum skv. 1. málsl. á grundvelli reynslu og þekkingar viðkomandi. Jafnframt skulu stjórnarmenn og forstjóri búa yfir nægilegri þekkingu og starfsreynslu til að geta gegnt stöðu sinni á tilhlýðilegan hátt, meðal annars hafa þekkingu á þeirri starfsemi sem Íbúðalánasjóður stundar. Þeir mega ekki hafa sýnt af sér háttsemi sem gefur tilefni til að „draga í efa hæfni þeirra til að standa fyrir traustum og heilbrigðum rekstri eða að þeir muni hugsanlega misnota aðstöðu sína eða skaða sjóðinn“ (svo). Fjármálaeftirlitið setur reglur um fjárhagslegt sjálfstæði stjórnarmanna og forstjóra.“

5.4 Opinbert eftirlit

Samkvæmt 32. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, skyldi Bankaeftirlit Seðlabanka Íslands hafa eftirlit með viðskiptum með húsbréf. Með 23. gr. laga nr. 84/1998, sem tóku gildi 1. janúar 1999 eða sama dag og húsnæðislög nr. 44/1998, var eftirlit með húsbréfaviðskiptum fært í hendur Fjármálaeftirlitinu. Í 16. gr. laga nr. 57/2004, sem gildir enn að stofni til, er kveðið á um að Fjármálaeftirlitið skuli hafa eftirlit með því að „starfsemi Íbúðalánasjóðs sé í samræmi við ákvæði laga þessara og reglugerða settra samkvæmt þeim.“

Samkvæmt lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, er með eftirlitsskyldum aðilum átt við aðila sem eftirlit Fjármálaeftirlits tekur til. Þeir eru annars vegar fjármálafyrirtæki og hins vegar þeir sem hafa með höndum aðra starfsemi sem Fjármálaeftirlitinu er falið að hafa eftirlit með samkvæmt sérstökum lögum eða einstaklingar og lögaðilar sem heyra undir eftirlitið samkvæmt ákvæðum sérlaga. Íbúðalánasjóður heyrir til þessum síðartalda hópi en hinar sömu reglur gilda í meginatriðum um eftirlitið í öllum tilvikum. Þannig segir í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 87/1998 að Fjármálaeftirlitið skuli fylgjast með að starfsemi eftirlitsskyldra aðila sé í samræmi við lög, reglugerðir, reglur eða samþykktir sem um starfsemina gilda og að starfsemin sé að öðru leyti í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti. Í 3. mgr. tilvitnaðrar greinar segir að ákvæði laganna eigi, eftir því sem við eigi, við um eftirlit Fjármálaeftirlitsins samkvæmt ákvæðum sérlaga: „Er Fjármálaeftirlitinu heimilt að beita eftirlitsúrræðum þessara laga við eftirlit og önnur verkefni gagnvart einstaklingum og lögaðilum sem því er falið að framkvæma á grundvelli sérlaga og annarra reglna[...]“ Með 7. gr. laga nr. 125/2008, „neyðarlaganna“, bættist ný málsgrein, 4. mgr., við lagagrein þessa, svohljóðandi: „Lendi eftirlitsskyldur aðili, annar en fjármálafyrirtæki, í sérstökum fjárhags- og/eða rekstrarerfiðleikum þannig að Fjármálaeftirlitið telur þörf á að grípa til sérstakra ráðstafana í því skyni að takmarka tjón eða hættu á tjóni á fjármálamarkaði gilda ákvæði 100. gr. a laga um fjármálafyrirtæki um heimildir Fjármálaeftirlitsins til inngrips í starfsemina.“

Í kafla X í lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki eru ákvæði um „laust fé og eigið fé“. Í upphafi 1. mgr. 84. gr. segir: „Eiginfjárgrunnur fjármálafyrirtækis eins og hann er skilgreindur í 4. mgr. skal á hverjum tíma nema að lágmarki 8% af áhættugrunni[...]“ Í lagagrein þessari er síðan kveðið á um víðtækar heimildir Fjármálaeftirlitsins til eftirlits að þessu leyti, eftirfylgni og viðbragða. Þar segir m.a.: „Til að fylgja eftir kröfum Fjármálaeftirlitsins er því heimilt að mæla fyrir um: a. hærri eiginfjárgrunn en sem nemur 8% af áhættugrunni, b. endurbætur á innri ferlum, c. niðurfærslu á eignum við útreikning á eiginfjárgrunni, d. hömlur á eða takmörkun á starfsemi fjármálafyrirtækis, e. að dregið sé úr áhættum sem starfsemi fjármálafyrirtækis felur í sér.“

Í reglugerð nr. 544/2004 um fjárhag og áhættustýringu Íbúðalánasjóðs, sem var sett með heimild í 11. gr. laga nr. 44/1998 um húsnæðismál, segir í 7. gr. um eiginfjárhlutfall Íbúðalánasjóðs: „Íbúðalánasjóður skal hafa sem langtímamarkmið að halda eiginfjárhlutfalli sjóðsins yfir 5%, miðað við reglur Fjármálaeftirlitsins um eigið fé og eiginfjárhlutfall fjármálafyrirtækja, til að tryggja að sjóðurinn geti mætt skuldbindingum sínum. Ef eiginfjárhlutfall sjóðsins stefnir niður fyrir 4% skal stjórn sjóðsins vekja athygli ráðherra á því og auka tíðni skýrslugjafar, sbr. 6. gr., og skila skýrslum mánaðarlega. Jafnframt skal stjórnin leggja fram tillögur um leiðir til að ná langtímamarkmiði um eiginfjárhlutfall, þar með talið hvort þörf sé á að hækka vaxtaálag skv. 28. gr. laga um húsnæðismál eða nýta heimildir 2. mgr. 23. gr. laganna. Ef sýnt þykir að hefðbundnar áhættustýringaraðferðir og svigrúm sjóðsins við vaxtaákvörðun nægi ekki til að verja hag sjóðsins skal ráðherra, að fenginni umsögn stjórnar Íbúðalánasjóðs um nauðsynlegar aðgerðir, gefa út reglugerð um greiðslu þóknunar fyrir aukaafborganir og uppgreiðslu ÍLS-veðbréfa. Skal sú þóknun vega upp að hluta eða öllu leyti mismuninn á uppgreiðsluverði ÍLS-veðbréfs og sambærilegs íbúðabréfs.“

Fullyrða má að sjónarmiða um skilvirkt eftirlit gætir mun síður um Íbúðalánasjóð en fjármálafyrirtæki samkvæmt skilgreiningu laga nr. 161/2002 en sjóðurinn heyrir ekki undir þau.

---