1. viðauki - Íslenska húsnæðislánakerfið til ársins 1999

Jón Rúnar Sveinsson1

1.1 Inngangur: Húsnæðismál sem viðfangsefni samfélagsins

Með nútímaiðnvæðingu og borgamyndun, sem fyrst hófst í Bretlandi á síðari hluta átjándu aldar, urðu húsnæðismál fljótlega eitt af helstu viðfangsefnum samfélaga þess tíma. Nítjánda öld einkenndist eigi að síður, í það minnsta fyrri hluti hennar, af frekar takmörkuðum aðgerðum opinberra aðila, bæði ríkisvalds og yfirvalda einstakra borga og bæja. Einkaframtak var ríkjandi í byggingu húsnæðis fyrir almenning, með afar litlum þægindum í boði fyrir efnaminnsta hluta verkafólks hinna upprennandi iðnríkja.

Þegar líða tók á nítjándu öld blasti ófremdarástand víða við í ört vaxandi borgum Evrópu, skipulagsmál voru í ólestri, fráveituvandamál viðvarandi og mannskæðar farsóttir brutust út með reglulegu millibil. Það varð því tímanna tákn að fyrstu forvígismenn umbóta á sviði húsnæðis- og skipulagsmála voru ósjaldan úr stétt lækna. Má þar nefna enska lækninn John Snow, sem um miðja nítjándu öld sýndi fram á hvernig kólera smitaðist frá sýktu brunnvatni í London og lagði þar með grunn að því að á næstu áratugum tókst að koma í veg fyrir útbreiðslu farsótta með því að byggja upp ný og betri vatnsveitukerfi í helstu borgum heimsins.2 Á Norðurlöndum var það danski læknirinn Emil Hornemann sem beitti sér fyrir byggingarátaki á vegum danska læknafélagsins í kjölfar kólerufaraldurs í Kaupmannahöfn árið 1853 og telst þetta framtak marka upphaf félagslegra íbúðabygginga í Danmörku.3

Aðkoma hins opinbera að húsnæðismálum almennings var að mestu óbein út nítjándu öld og kom einkum fram sem aðgerðir í skipulagsmálum, sem oft voru þó ekki viðamiklar.4 Svonefndar „laissez faire“ hugmyndir voru sterkar meðal stjórnvalda á þessum tíma, einkum í löndum Engilsaxa, en samkvæmt slíkum hugmyndum var talið heppilegast að gefa markaðsöflunum sem lausastan tauminn á sviði húsnæðismála. Húsnæðismálaumbætur voru á þessum tíma mest á könnu ýmissa góðgerðaaðila eða á vegum framsækinna atvinnurekenda sem sáu það í hendi sér að góðar húsnæðisaðstæður starfsfólksins gætu einnig orðið rekstrinum til hagsbóta.

Vaxandi styrkur verkalýðssamtaka og stjórnmálaflokka, er tengdust slíkum samtökum, breyttu þó smátt og smátt þessari mynd. Framan af beittu þessi þjóðfélagsöfl sér einkum á sviði byggingarfélaga, oft með samvinnusniði af einhverju tagi, en er kom fram á tuttugustu öld jukust stjórnmálaleg áhrif þeirra hratt og beinar aðgerðir opinberra aðila í húsnæðismálum komust jafnframt æ meira á dagskrá. Byggingarfélögin spruttu sömuleiðis oft úr grasrót góðgerðasamtaka, en áttu sér stundum kirkjulegan bakgrunn, einkum í kaþólskum löndum Evrópu. Ríkisvaldið sá sér í ýmsum löndum leik á borði með því að veita húsnæðisfélögum með grasrótaruppruna verulegan stuðning. Dæmi um þetta er Holland, þar sem árið 1901 var sett heildarlöggjöf um mótun húsnæðisstefnu sem byggðist á félagaframtaki af þessu tagi. Tónninn þar í landi var með þessu sleginn fyrir alla tuttugustu öldina, því að yfir 40% alls húsnæðis í landinu voru við lok aldarinnar í eigu og rekstri ýmissa félagasamtaka.5

Í Danmörku höfðu ýmis byggingarfélög starfað frá um 1850, oft í anda hugsjónastarfs og mannvináttu. Miklum uppgangi í íbúðabyggingum á frjálsum markaði á fyrstu árum tuttugustu aldar lauk hins vegar árið 1908 með hruni á húsnæðismarkaði og kreppuástandi árin á eftir. Þetta varð til þess að danska verkalýðshreyfingin fór upp úr 1910 að beita sér fyrir umbótum í húsnæðismálum með stofnun byggingarfélaga. Árangur þessa framtaks varð sá að dönsk húsnæðisfélög urðu þegar á millistríðsárunum þau öflugustu á Norðurlöndum og enn í dag eru húsnæðisfélög leiðandi í Danmörku er kemur að rekstri leiguhúsnæðis í almannaþágu. Heildarsamtök dönsku húsnæðisfélaganna nálgast nú 100 ára afmæli sitt; þau voru stofnuð árið 1919.6

Eftir fjögurra ára langa blóðtöku fyrri heimsstyrjaldarinnar á árunum 1914–1918 blöstu við nýir tímar. Þrjú keisaraveldi og nokkur minni konungdæmi hurfu af Evrópukortinu og í staðinn birtist fjöldi nýstofnaðra lýðvelda og reyndar einnig konungsríkið Ísland, fullvalda, en í konungssambandi við Danmörku.

Þó að friður væri kominn á í Evrópu voru eigi að síður miklir umbrotatímar framundan í löndum eins og Rússlandi, Þýskalandi, Ítalíu, Spáni og Austurríki, sem entust út millistríðstímann. Í ýmsum löndum Evrópu hófst engu að síður eftirtektarverð þróun á sviði húsnæðismála á þessum árum. Nefna má til sögunnar Vínarborg, höfuðborg í nýju austurrísku lýðveldi, þar sem mikil uppbygging leiguhúsnæðis í almannaþágu átti sér stað á fyrstu 10–15 millistríðsárunum. Alls risu af grunni í félagsíbúðaátaki Vínarbúa um 64.000 íbúðir og vakti þetta framtak athygli víða um lönd, jafnvel hér á Íslandi. Í Bretlandi urðu einnig mikil þáttaskil strax eftir lok fyrri heimsstyrjaldarinnar með nýrri löggjöf um húsnæðismál7 sem tengd er nafni forsætisráðherra Bretlands 1916–1922, David Lloyd George. Strax upp úr 1920 hófust í Bretlandi skipulegar og umfangsmiklar byggingar leiguhúsnæðis, „council houses“ eða „council flats“ í eigu sveitarfélaganna sem í öðrum löndum, eins og t.d. Svíþjóð, varð ekki fyrr en eftir lok seinni heimsstyrjaldarinnar. Sá ráðherra, sem lengst fór með húsnæðismál Breta á millistríðstímanum, var Neville Chamberlain, síðar forsætisráðherra. Þótti hann ólíkt farsælli í fyrra embættinu en því síðara.8

Á Norðurlöndum átti sér stað veruleg uppbygging á sviði húsnæðismála á þessum árum og settu öflugar félagshreyfingar mikinn svip á þróunina, húsnæðissamvinnusambandið HSB í Svíþjóð, OBOS í Osló og BL, Boligselskabernes landsforening, í Danmörku.9

1.2 Upphaf lánveitinga til öflunar húsnæðis á Íslandi

Landsbanki Íslands, sem stofnaður hafði verið árið 1886, lánaði á árunum um 1890 nokkuð til fasteignakaupa. Lán þessi þóttu vera dýr og ekki reyndist hægt að veita þau nema til skamms tíma. Þegar aldamótin nálguðust dró úr slíkum lánveitingum.

Árið 1881 var lagt fram á Alþingi frumvarp „um stofnun lánsfélags fyrir eigendur fasteigna“, en það var fellt, eftir miklar umræður. Árið 1899 var svo lagt fram frumvarp um stofnun veðdeildar við Landsbankann, samið af Páli Briem, amtmanni norðan og austan. Voru tveir af þáverandi þjóðbankastjórum Dana, Johannes Nelleman og Rasmus Ström, hafðir til ráðuneytis um málið.10

Strax á fyrsta áratug tuttugustu aldarinnar urðu lánveitingar Veðdeildar Landsbanka Íslands verulegar, eða 6,3 milljónir króna, þar af fóru 4 milljónir króna til þess að kaupa eða byggja íbúðarhúsnæði. Tafla 1 hér á eftir sýnir lánveitingar veðdeildarinnar meðan hún starfaði sem sjálfstæð lánastofnun.

Lánveitingarnar voru talsverðar á þeirra tíma mælikvarða strax fyrsta áratug starfsemi veðdeildarinnar, enda fer þetta tímabil saman við mikinn uppgangstíma á þessum sama áratug, tilkomu stórvirkrar togaraútgerðar á Íslandi og örari þéttbýlismyndun en áður hafði þekkst, því íbúum í þéttbýli fjölgaði um 9 þúsund milli áranna 1900 og 1910, úr 19 í 28 þúsund.11 Íbúafjöldi landsins var á þessum árum um 90 þúsund.

Úr lánum veðdeildarinnar dró svo af ýmsum ástæðum á árum fyrri heimsstyrjaldarinnar, og raunvirði hverrar lánaðrar krónu dróst verulega saman vegna mikillar verðbólgu. Á þriðja áratugnum lækkaði verðlag aftur á móti og hefur ekki orðið slíkt verðhjöðnunartímabil síðan þá.12 Sá áratugur aldarinnar einkenndist – eins og sá fyrsti – af miklum efnahagslegum uppgangi og hraði þéttbýlismyndunar fór aftur vaxandi. Lánveitingar veðdeildarinnar jukust á þessum tíma verulega að raunvirði og stjórnvöld gerðu ráðstafanir til þess að efla þær. Úr lánveitingunum dró mjög frá og með fimmta áratugnum.

Allan fyrri hluta tuttugustu aldarinnar var það ljóst að það voru mun frekar þeir efnameiri sem gátu eignast eigið húsnæði. Auknir lánamöguleikar sem fólust í starfsemi Veðdeildar Landsbankans náðu lítt til þeirra efnaminni og hlutfall þeirra sem bjuggu í leiguhúsnæði var um og yfir 60% í stærstu þéttbýlisstöðum landsins, þ.e. Reykjavík, Hafnarfirði, Akureyri og Ísafirði. Hlutfall þeirra sem bjuggu í eigin húsnæði árið 1920 var þó mun hærra í minni sjávarplássum á landsbyggðinni, hæst 70–80% á Hellissandi, Ólafsfirði, Stokkseyri og Eyrarbakka.13 Hlutfall eigin húsnæðis á Íslandi var þó mun hærra í íslenskum þéttbýlisstöðum á þessum fyrstu áratugum þéttbýlismyndunarinnar en þekktist í nágrannalöndunum á þessum tíma. Þannig bjuggu t.d. aðeins um 5% Oslóarbúa og 18% íbúa Þrándheims í eigin húsnæði árið 1920; 1914 bjuggu aðeins 10% allra íbúa Bretlands í eigin húsnæði.14,15

1.3 Tilurð húsnæðismálastjórnar 1955

Forveri húsnæðismálastjórnar var Lánadeild smáíbúða, sem komið var á fót árið 1952. Var hún hugsuð sem aðstoð ríkisins við framtak fólks sem sjálft tók frumkvæði við að koma sér upp þaki yfir höfuðið. Slíkar íbúðabyggingar höfðu eflst árin á undan, þrátt fyrir að oft væri erfitt um vik vegna innflutningstakmarkana á byggingarefni, sem í gildi voru á þessum árum.

Komið hafði verið til móts við þessa sjálfsbjargarviðleitni almennings með því að aflétta fyrri skattlagninu á slíku vinnuframlagi.16 Reykjavíkurbær beitti sér fyrir skipulagi heils íbúðahverfis í Reykjavík, Smáíbúðahverfisins,17 og ríkisvaldið lagði fram sinn skerf með lagasetningunni um Lánadeild smáíbúða.18

Með reynsluna af lánastarfseminni til Smáíbúðahverfisins í huga voru svo lög nr. 55/1955, um húsnæðismálastjórn, veðlán til íbúðabygginga og útrýmingu heilsuspillandi íbúða, sett á Alþingi vorið 1955. Meðan umræður um málið og lokaafgreiðsla þess stóð yfir, átti sér stað eitt lengsta og harðvítugasta verkfall sem um getur hér á landi. Stóð það í sex vikur og lá oft við að til harðra átaka kæmi. Verkfallið var leyst með loforði ríkisstjórnarinnar um að koma á nýrri löggjöf um atvinnuleysistryggingar. 19

Lögin um húsnæðismálastjórn voru sett í tíð ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokksins og Framsóknarflokksins 1953–1956. Félagsmálaráðherra var framsóknarmaðurinn Steingrímur Steinþórsson. Formaður nefndar þeirrar er samdi frumvarpið20 til laganna var Benjamín H. J. Eiríksson,21 bankastjóri Framkvæmdabanka Íslands, og annar fulltrúa Landsbankans í nefndinni var Jóhannes Nordal, síðar seðlabankastjóri.22 Heitið húsnæðismálastjórn er augljóslega náskylt nöfnum hliðstæðra stofnana annars staðar á Norðurlöndunum, Boligstyrelsen i Danmörku, Bostadsstyrelsen í Svíþjóð og Bostadsstyrelsen/Asuntohallitus í Finnlandi.

Stjórnarandstöðuflokkarnir, Alþýðuflokkurinn og Sósíalistaflokkurinn, fögnuðu auknum lánveitingum til húsnæðismála en settu einnig fram mörg gagnrýnisatriði. Í nefndaráliti, sem þingmennirnir Gylfi Þ. Gíslason og Karl Guðjónsson undirrituðu, kom m.a. fram hörð gagnrýni á sjálft meginatriði stjórnarfrumvarpsins, þ.e. stofnun húsnæðismálastjórnar og ekki síst á skipun pólitískra fulltrúa stjórnarflokkanna í hana. Í nefndaráliti minnihlutaflokkanna sagði m.a.:

[...] má það teljast dæmalaus ráðstöfun að skipa sérstaka nefnd, fulltrúa tveggja stjórnmálaflokka til þess að úthluta um 50 millj. kr. lánsfé. Er þetta glöggt merki þeirrar pólitísku spillingar sem nú er að gegnsýra stjórnarfar Íslendinga.23

Í umræðum um frumvarpið lýsti síðan Gylfi Þ. Gíslason gagnrýni minnihlutaflokkanna á það fyrirkomulag sem fólst í stofnun húsnæðismálastjórnar:

Þá leggjum við til, að ákvæðin um húsnæðismálastjórnina verði felld niður og að veðdeild Landsbankans verði falið að úthluta lánunum. [...] Og þá finnst okkur langeðlilegast, að þessir embættismenn annist lánveitingarnar, en að pólitískir fulltrúar komi þar hvergi nærri. Við teljum ekki heldur rétt, að sett verði upp nýtt bákn til þess að annast tæknileiðbeiningarnar, heldur verði skrifstofu húsameistara falið að hafa það hlutverk með höndum og honum þá auðvitað heimilað að ráða þá sérfræðinga sem honum kynnu að reynast nauðsynlegir til þess að geta sinnt þessu verkefni sómasamlega.24

Þessi fyrsta húsnæðismálastjórn hafði þá sérstöðu, miðað við allar þær sem síðar komu, að hún var skipuð af ríkisstjórninni en ekki kosin af Alþingi. Formaður stjórnarinnar var Gunnar Viðar, bankastjóri Landsbankans. Opnuð var skrifstofa að Laugavegi 24 þar sem tveir stjórnarmenn, þeir Hannes Pálsson og Ragnar Lárusson, voru til viðtals fyrir umsækjendur um lán, þó ekki fyrr en að loknum dagvinnutíma samkvæmt auglýsingum er birtust í dagblöðum. Stjórnarandstaðan gagnrýndi húsnæðismálastjórn fyrir að hefja ekki lánveitingar þegar um sumarið 1955, þar sem væntanlegir húsbyggjendur gætu þá ekki nýtt sér besta byggingartíma ársins. Lánveitingar veðdeildarinnar á vegum húsnæðismálastjórnar hófust svo þann 1. nóvember og voru veitt lán að fjárhæð 27,4 milljónir króna á árinu 1955.25

Lánakjör voru tvenns konar: Svonefnd A-lán voru óverðtryggð með 7% vöxtum og B-lán báru 5,75% vexti og voru vísitölutryggð miðað við framfærsluvísitölu 1. október næst á undan gjalddaga, sem var einu sinni á ári.

1.4 Húsnæðismálastofnun ríkisins 1957

Árið 1956 urðu talsverðar sviptingar í stjórnmálum á Íslandi. Framsóknarflokkurinn ákvað á flokksþingi sínu í mars að slíta stjórnarsamstarfinu við Sjálfstæðisflokkinn, með tilvísun í ágreining um stefnuna í efnahagsmálum.26 Eftir kosningar í lok júnímánaðar tók flokkurinn svo upp samstarf til vinstri, þ.e. við Alþýðuflokkinn og Alþýðubandalagið, nýtt kosningabandalag fylgismanna Hannibals Valdimarssonar og Sósíalistaflokksins.27 Andstaða fyrrverandi stjórnarandstöðuflokka við tilvist húsnæðismálastjórnar var nú að engu orðin, því vorið 1957 lagði vinstri stjórnin fram frumvarp sem fól í sér verulega aukningu á valdsviði og starfsemi húsnæðismálastjórnar. Frumvarpið var samþykkt sem lög frá Alþingi þann 24. maí.

Í hinum nýju lögum nr. 42/1957, um húsnæðismálastofnun ríkisins, byggingarsjóð ríkisins og sparnað til íbúðabygginga, bar hæst stofnun nýrrar ríkisstofnunar, Húsnæðismálastofnunar ríkisins, sem skyldi vera undir yfirstjórn húsnæðismálastjórnar.28 Húsnæðismálastjórn hafði byggt mikið á starfi stjórnarmanna sjálfra við framkvæmd lánaúthlutana, en með tilurð nýrrar stofnunar var stjórninni heimilt að ráða henni sérstakan framkvæmdastjóra sem síðan réði annað starfsfólk til stofnunarinnar. Í skýringum með frumvarpinu sagði m.a.:

Hinar Norðurlandaþjóðirnar, sem náð hafa góðum árangri í skipulagningu húsnæðismálanna, hafa komið sér upp sérstökum stofnunum eða jafnvel sérstökum ráðuneytum sem fara með yfirstjórn þessara mála. [...] Gert er ráð fyrir myndun húsnæðismálastofnunar ríkisins er fari með stjórn húsnæðismálanna hér. Lagt er til að húsnæðismálastjórn veiti húsnæðismálastofnuninni forstöðu.29

Auk þess að stofnsetja sjálfa húsnæðismálastofnunina kváðu hin nýju lög á um stofnun Byggingarsjóðs ríkisins. Sjóðurinn skyldi lúta stjórn húsnæðismálastjórnar og annast lánveitingar til íbúðabygginga innan fyrri ramma veðlánakerfis þess er til varð með samstarfi húsnæðismálastjórnar og Veðdeildar Landsbanka Íslands tveimur árum fyrr. Húsnæðismálastofnun ríkisins varð því eins konar framkvæmdaraðili á lánveitingum veðlánakerfisins, notaði til þess fjármuni úr Byggingarsjóði ríkisins og bankatæknileg afgreiðsla lánanna fór fram hjá Veðdeild Landsbankans, þar sem Byggingarsjóður ríkisins var hafður í vörslu.

Þá er að geta ákvæða í lögunum um lögbundinn sparnað ungs fólks til íbúðabygginga, skyldusparnaðinn svonefnda. Samkvæmt ákvæðum laganna skyldi ungt fólk á aldrinum 16–25 ára leggja til hliðar 6% launa sinna í því skyni að safna fé til íbúðabyggingar. Fé þetta skyldi vera vísitölutryggt miðað við byggingarvísitölu og undanþegið tekjuskatti og útsvari. Munu þetta hafa verið einu vísitölubundnu innlánin hér á landi um áratuga skeið.30 Árið 1964 var hlutfall skyldusparnaðar af launum ungmenna hækkað í 15%.31 Skyldusparnaðinum var ætlað það hlutverk að auka sparnað ungs fólks, sem ætti þá nokkurn sjóð þegar það hæfist handa við að byggja eða kaupa sitt fyrsta húsnæði. Námsfólk var þó undanþegið skyldusparnaði og með vaxandi menntunarsókn ungs fólks næstu áratugi minnkaði gildi skyldusparnaðarins. Vert er þó einnig að hafa í huga að fyrstu árin hlaut skyldusparnaðurinn að verða talsverð tekjulind fyrir Byggingarsjóð ríkisins, þ.e. áður en skyldusparendur færu í stórum stíl að öðlast rétt á að taka út hinn áunna sparnað sinn.

Mikilvægur þáttur í starfsemi hinnar nýju stofnunar var einnig að starfrækja teiknistofu sem seldi teikningar af svonefndum „týpuhúsum” til almennra húsbyggjenda í landinu. Teiknistofan var veigamikill þáttur í starfsemi stofnunarinnar en á henni störfuðu bæði arkitektar og verkfræðingar. Raunar var fyrsti framkvæmdastjóri Húsnæðismálastofnunar ríkisins, Halldór Halldórsson, einmitt úr röðum arkitekta og veitti hann jafnframt teiknistofunni forstöðu.32 Starfsmenn teiknistofunnar voru í upphafi tveir, en voru lengi 5–6 talsins. Árið 1974 var starfsemi teiknistofunnar endurskipulögð, verksviðið aukið og henni breytt í Tæknideild Húsnæðisstofnunar ríkisins.33

Lánveitingar Húsnæðismálastofnunar á upphafsárum stofnunarinnar (sjá töflu 2) urðu minni að vöxtum en vonir margra stóðu til. Eigi að síður fólu þær í sér verulega aukningu miðað við lánveitingar Veðdeildar Landsbankans sem sést af því að miðað við raunvirði lánaði Húsnæðismálastofnun fyrstu 10 ár starfsemi sinnar alls 17,6 milljarða króna á verðlagi ársins 2012, en Veðdeild Landsbankans lánaði að raunvirði einungis lítið eitt hærri fjárhæð á öllum sínum ferli sem sjálfstæð lánastofnun, frá aldamótunum 1900 og fram yfir miðja tuttugustu öldina.

Lánveitingar Húsnæðismálastofnunar voru á þessum tíma eingöngu til íbúðabygginga, að mestu leyti til almennra nýbygginga en einnig í nokkrum mæli til útrýmingar húsnæðis sem taldist heilsuspillandi og var lánshlutfall þá hærra. Sem hlutfall af landsframleiðslu sveifluðust útlánin nokkuð, náðu í 1,2% strax árið 1956, lækkuðu síðan á næstu árum og námu 1,0% árið 1964.

1.5 Þróun Húsnæðismálastofnunar 1965–1980

Nokkur átök urðu á vinnumarkaði á fyrstu árum samsteypustjórnar Sjálfstæðisflokksins og Alþýðuflokksins, er sat við völd 1959–1971 og nefnd hefur verið Viðreisnarstjórn. Árið 1961 varð langt verkfall sem lauk með verulegum kauphækkunum til handa almennum launþegum. Skömmu seinna var gengi krónunnar hins vegar fellt sem hafði það í för með sér að hinn aukni kaupmáttur launþega sem náðist með verkfallinu þurrkaðist að stórum hluta út. Verkföllin upp úr 1960 voru í anda þeirrar stéttaátakahefðar sem náð hafði sögulegu hámarki í hinu harða verkfalli sem staðið hafði um sex vikna skeið árið 1955. Um miðjan sjöunda áratuginn tók þetta hins vegar að breytast og aukið samráð aðila vinnumarkaðarins komst eftir þetta á dagskrá.34

Árangurinn af þessari hugarfarsbreytingu sást vel í hinu svonefnda júnísamkomulagi árið 1964. Í því fólust ýmsar félagslegar umbætur í stað beinna launahækkana, þar á meðal veruleg hækkun lána Húsnæðismálastofnunar, jafnframt því sem styrkari stoðum var skotið undir fjármögnun lánakerfisins, ekki síst með álagningu 1% launaskatts sem renna skyldi til húsnæðislánakerfisins.35

Þetta var raunar aðferðafræði sem þekkt var erlendis, ekki síst á Norðurlöndum, þar sem náðst höfðu eins konar „sögulegar sættir” aðila vinnumarkaðarins sem byggðust á því að ríkisvaldið tók að sér að tryggja vinnufrið til nokkurra ára í senn gegn því að fá frjálsar hendur við uppbyggingu víðtæks velferðarkerfis, þar með talið öflugs húsnæðiskerfis.

Árið eftir, 1965, var svo gert samkomulag sem sneri eingöngu að aðgerðum í húsnæðismálum. Eftir óformlegar og hálfleynilegar þreifingar nokkurra lykilmanna hófust opinberar samningaviðræður, sem í byrjun júlí leiddu til sérstakrar yfirlýsingar Viðreisnarstjórnarinnar um aðgerðir í húsnæðismálum láglaunafólks. Samkvæmt samkomulaginu skyldi byggja 250 íbúðir árlega næstu 5 árin, alls 1.250 íbúðir.36,37 Til þess að framkvæma markmiðið var stofnuð sérstök nefnd er nefndist Framkvæmdanefnd byggingaráætlunar. Beitt var stórvirkum byggingaraðferðum svipuðum þeim sem rutt höfðu sér til rúms erlendis á undanfarandi árum. Af þeim íbúðum sem byggðar voru komu 250 í hlut Reykjavíkurborgar til útrýmingar heilsuspillandi húsnæðis. „Með þessum byggingum,” segir verkalýðsleiðtoginn Guðmundur J. Guðmundsson, er sæti átti í Framkvæmdanefndinni, í ævisögu sinni, „var Höfðaborgin rifin og bröggunum og helvítis skúra- og saggadraslinu útrýmt. Það voru einfaldlega settar jarðýtur á þessi ömurlegu hreysi. Húsaleiga í Reykjavík stórlækkaði.“38

Lánveitingarnar til byggingarátaksins fóru fram í gegnum Byggingarsjóð ríkisins,39 en einnig kom Atvinnuleysistryggingasjóður, þar sem veruleg sjóðsöfnun var þegar fyrir hendi frá stofnun hans árið 1956, að fjármögnun bygginga Framkvæmdanefndarinnar í Breiðholti.40,41 Flutt var inn í fyrstu íbúðirnar, í Neðra-Breiðholti, í maí 1968. Framkvæmdir töfðust verulega frá upphaflegri áætlun um verklok að 5 árum liðnum, því Breiðholtsframkvæmdunum lauk ekki endanlega fyrr en árið 1975. Árið 1968 hóf Húsnæðismálastofnun svo að veita lán til byggingar leiguhúsnæðis á vegum Öryrkjabandalags Íslands og fljótlega hófust einnig lánveitingar til íbúða fyrir aldraða og aðra félaga öryrkja en Öryrkjabandalagsins.42

Starfsemi Húsnæðismálastofnunar jókst talsvert á áttunda áratugnum, enda náði byggingarstarfsemi landsmanna sögulegu hámarki á þessum tíma. Árið 1970 voru sett ný heildarlög um Húsnæðismálastofnun ríkisins, lög nr. 30/1970. Tvær nýlundur voru helstar í hinni nýju löggjöf; með henni var Byggingarsjóður verkamanna settur beint undir stjórn húsnæðismálastjórnar og lög um verkamannabústaði felld inn í húsnæðislögin og einnig var nú í fyrsta sinn heimilað að veita lán til kaupa á eldra húsnæði. Svonefnd byggingarfélög verkamanna voru lögð niður sem byggingaraðilar verkamannabústaða og í stað þeirra komu sérstakar stjórnir verkamannabústaða í þeim sveitarfélögum sem byggja vildu verkamannabústaði. Ekki var gert ráð fyrir háum fjárhæðum til kaupa á eldra húsnæði, eða aðeins 25 milljónum króna árlega, en á á þessum árum voru heildarútlán Húsnæðismálastofnunar um 500 milljónir króna á ári. Árið 1973 voru lög um byggingarsamvinnufélög, sem fyrst voru samþykkt á Alþingi árið 1932, einnig felld inn í lögin um Húsnæðismálastofnun.43

Árið 1973 var svo komið að öðru stóru byggingarátaki til viðbótar við byggingar Framkvæmdanefndar byggingaráætlunar í Breiðholti. Að þessu sinni var um að ræða áætlun um byggingu 1.000 leiguíbúða utan höfuðborgarsvæðisins.44 Yfirlýst markmið vinstri stjórnar þeirrar sem sest hafði að völdum í júlí 1971, eftir nær 12 ára tímabil Viðreisnarstjórnarinnar, með þessari lagasetningu var að bæta úr þörf fyrir leiguíbúðir á landsbyggðinni og einnig að rétta hlut landsbyggðarinnar gagnvart höfuðborgarsvæðinu þar sem allar 1.250 Framkvæmdanefndaríbúðirnar höfðu risið af grunni. Könnun var framkvæmd meðal sveitarfélaganna á þörf þeirra fyrir leiguhúsnæði og reyndist hún vera veruleg.45 Mun minna varð þó úr framkvæmdum við þessar leiguíbúðabyggingar en til stóð. Ástæður þessa voru tvær: Í fyrsta lagi var lögunum breytt árið 1976 í þá veru að sveitarfélögunum var heimilað, samkvæmt eindregnum óskum þeirra, að selja íbúðirnar í stað þess að leigja þær út og í öðru lagi var aldrei lokið við byggingu 1.000 íbúða, heldur aðeins 849. Þar af voru einungis 328 leiguíbúðir, aðeins ríflega þriðjungur þess fjölda sem áformað var að byggja.46 Íbúðirnar voru seldar með svipuðum kvöðum um endursölu og giltu um verkamannabústaði og íbúðir Framkvæmdanefndar byggingaráætlunar í Reykjavík. Leiguíbúðirnar voru leigðar til fjölskyldna í brýnni húsnæðisþörf jafnframt því sem þær nýttust sveitarfélögum úti á landi til þess að laða til sín lykilstarfsfólk „að sunnan“, ekki síst kennara. Helsta ástæða þess að sveitarfélögin kusu frekar að selja íbúðirnar var einfaldlega sú að mörg þeirra treystu sér ekki til þess að standa að rekstri á leiguhúsnæði. Án efa hafði það sitt að segja að á þessum tíma voru sveitarfélögin flest fámenn þar sem sameining sveitarfélaga var, er hér var komið sögu, einungis á umræðustigi.

Tæknideild Húsnæðismálastofnunar sem, eins og áður segir, var stofnuð árið 1974, var falið að vinna að áætluninni um 1.000 leiguíbúðir í eigu sveitarfélaganna og var hún viðamesta verkefni deildarinnar fyrstu tvö starfsár hennar.47

Eftir kjarasamninga á almennum vinnumarkaði árið 1969 hófst heildstæð uppbygging lífeyrissjóðakerfis fyrir launþega á vinnumarkaði. Lengst af höfðu einungis embættismenn, bankamenn og barnakennarar og aðrir úr hópi betur launaðra launþega greitt í lífeyrissjóði og notið greiðslna úr þeim. Á áttunda áratugnum fór ráðstöfunarfé lífeyrissjóðanna ört vaxandi en sjóðirnir áttu hins vegar mjög undir högg að sækja er verðbólga fór úr böndunum hér á landi árin 1973–1974. Neikvæð ávöxtun sjóðanna varð af þessum sökum ríkjandi sem ekki breyttist fyrr en með innleiðingu fullrar verðtryggingar árið 1979. Rýrnun fjár almenna lífeyrissjóðakerfisins á þessum upphafsárum þess var auðvitað ein helsta orsök þess að ákveðið var árið 1979 að koma á fullri verðtryggingu fjárskuldbindinga hér á landi.48 Henni var sem kunnugt er komið á með svonefndum Ólafslögum, kenndum við Ólaf Jóhannesson, forsætisráðherra, í apríl 1979.

Verðtrygging húsnæðislána var hins vegar engin nýlunda því allt frá upphafi lánastarfsemi á vegum húsnæðismálastjórnar árið 1955 voru lán hennar – og frá 1957 Húsnæðismálastofnunar – yfirleitt verðtryggð að hluta, oftast sem svaraði helmingi hækkunar þeirrar vísitölu er við var miðað. Frá 1974 til 1978 gilti verðtrygging sem svaraði til 40% vísitöluhækkunar og 60% frá 1. maí 1978 til 1. júlí 1979 er 100% verðtrygging samkvæmt Ólafslögum tók gildi.49

Lífeyrissjóðirnir lánuðu frá upphafi sjóðfélögum sínum beint til byggingar íbúðarhúsnæðis en einnig komst fljótlega á það fyrirkomulag að lífeyrissjóðirnir keyptu skuldabréf Byggingarsjóðs ríkisins og fljótlega einnig Byggingarsjóðs verkamanna. Fjármagn lífeyrissjóðanna rann þannig einnig á þennan hátt til íbúðalána, þ.e. með viðkomu í hinum tveimur byggingarsjóðum Húsnæðismálastofnunar. Á áttunda áratugnum var þetta stjórnum lífeyrissjóðanna óljúft og keyptu þeir skuldabréf húsbyggingarsjóðanna stundum að frjálsu vali, stundum til að uppfylla ákvæði kjarasamninga og stundum vegna lagasetningar ríkisvaldsins um skyldukaup á skuldabréfunum.50

Fyrir kjarasamninga árið 1974 setti verkalýðshreyfingin fram kröfu um að þriðjungur alls húsnæðis sem byggt væri í landinu væri á félagslegum grundvelli. Ríkisstjórnin gekk að þessari kröfu og staðfesti það með sérstakri yfirlýsingu í febrúar 1974. Til þess að ná þessu markmiði var launaskattur sá, sem rann til Byggingarsjóðs ríkisins, hækkaður í 2% og einnig var ákveðið að lífeyrissjóðir kæmu með skýrum hætti að fjármögnun húsnæðislánakerfisins með kaupum á skuldabréfum sjóðsins. Við undirritun kjarasamninga í febrúar 1976 var þetta markmið svo áréttað af ríkisstjórn Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks.51 Það var enn ítrekað af ríkisstjórninni í tengslum við kjarasamninga árið 1977, þ.e. hina svonefndu „sólstöðusamninga”.52

Veruleg verðbólga hafði verið viðvarandi á Íslandi allt frá árum síðari heimsstyrjaldarinnar, oft um 10% og sum ár um eða yfir 20%. Árið 1974, í kjölfar hinnar alþjóðlegu olíukreppu, reis hins vegar sú mikla verðbólgubylgja sem átti eftir að einkenna næstu 10–15 ár. Meðaltal áranna 1975–1980 varð 41,8%.53 Frá meðalgildi neysluverðsvísitölu árið 1973 til meðalgildis ársins 1980 tólffaldaðist verðlagið í landinu sem þýddi að krónan hafði á þessu 7 ára tímabili lækkað um 92% að verðgildi.

Þetta hafði samt hverfandi áhrif á útlán Húsnæðisstofnunar sem stóðu nánast í stað að raunvirði allan áttunda áratuginn, svo sem glöggt sést í töflu 3. Þau hækkuðu þó að nafnvirði úr um 1,4 milljörðum króna árið 1973 í yfir 23 milljarða króna árið 1980, síðasta árið áður en fram fór myntbreyting þar sem tvö núll voru klippt af verðgildi krónunnar.

Lánveitingar Húsnæðismálastofnunar fóru hægt vaxandi að raunvirði tímabilið 1965–1980 og voru um tvöfalt hærri í lok tímabilsins en við upphaf þess. Sem hlutfall af landsframleiðslu héldust þær hins vegar mjög svipaðar allan tímann, enda fór sú hagstærð ört vaxandi á tímabilinu.

Sviptingar í efnahagslífinu fóru saman við talsverðar stjórnmálalegar hræringar. Átök á vinnumarkaði leiddu til mikils kosningasigurs vinstri flokkanna vorið 1978, einkum Alþýðuflokksins, sem sveiflaðist frá lágmarksþingstyrk, þ.e. 5 þingsætum í kosningunum 1974, í sögulegt hámark, 14 þingmenn vorið 1978. Eftir erfiðar stjórnarmyndunarviðræður mynduðu svo sigurvegarar kosninganna vinstri stjórn undir forystu Framsóknarflokksins.

Nýr félagsmálaráðherra, alþýðuflokksmaðurinn Magnús H. Magnússon, skipaði haustið 1978 nefnd til þess að vinna að smíði nýrra laga um Húsnæðismálastofnun ríkisins. Nefndin skilaði frá sér viðamiklu frumvarpi í nóvember 1979, mánuði eftir að ríkisstjórn Ólafs Jóhannessonar féll rúmu ári eftir að hún hafði verið mynduð. Frumvarpið var svo lagt fram í janúar 1980, á síðustu vikum minnihlutastjórnar Alþýðuflokksins. Óstöðugleikinn í æðstu stjórn landsins á þessum tíma skapaði nokkra óvissu um það hver yrðu örlög þessa frumvarps. Niðurstaðan varð þó sú, að vorið 1980 voru samþykkt ný lög um Húsnæðisstofnun ríkisins sem í verulegum atriðum, ef frá er talin fjármögnun húsnæðislánakerfisins, voru samstiga frumvarpi Magnúsar H. Magnússonar. Það var Gunnar Thoroddsen sem lagði fram hugmynd um þá breytingartillögu málfarslegs eðlis, að nafn Húsnæðismálastofnunar ríkisins yrði stytt í Húsnæðisstofnun ríkisins sem var samþykkt.54

1.6 Uppstokkun og hröð stækkun lánakerfisins á níunda áratugnum

Á árunum um og upp úr 1980 urðu miklar umbreytingar í húsnæðismálum landsmanna, samfara áframhaldandi sviptingum í stjórnmálum og efnahagsmálum. Á sviði efnahagsmála bar hæst verðbólguvandann sem yfirskyggði flest annað. Gjaldmiðilsbreytingin 1981 hafði reyndar það í för með sér að um skamma stund var íslenska krónan sem næst „á pari“ við þá dönsku, sem var í byrjun janúar 1981 skráð á 1,05 íslenskar nýkrónur.55

Húsnæðisstofnun hóf að verðtryggja öll lán sín að fullu 1. júlí 1979, skömmu eftir samþykkt Ólafslaga. Viðmiðun verðtryggingarinnar var svonefnd lánskjaravísitala, sem búin var til af þessu tilefni og reiknuð mánaðarlega af Hagstofu Íslands. Þann 1. júlí 1980 gengu svo í gildi ný heildarlög um Húsnæðisstofnun ríkisins, lög nr. 55/1980. Nýr áratugur hófst þannig með nafnbreyttri stofnun, nýjum heildarlögum um starfsemi hennar, nýjum gjaldmiðli og fullri verðtryggingu allra útlána stofnunarinnar.

Í upphafi kaflans um félagslegar íbúðabyggingar í hinum nýju húsnæðislögum var lögfestur sá ásetningur að þriðjungur íbúðabygginga landsmanna skyldi vera á félagslegum grundvelli, í samræmi við kjarasamningana frá 1974 og yfirlýsingu þáverandi ríkisstjórnar. Markmiðið var undirstrikað með yfirlýsingu ríkisstjórnar Gunnars Thoroddsen – þar sem Svavar Gestsson, formaður Alþýðubandalagsins var félagsmálaráðherra – vorið 1980. Stefnt skyldi að því, samkvæmt þessari markmiðsyfirlýsingu, að hafin yrði bygging 400 félagslegra íbúða árið 1981, 500 árið 1982 og 600 árið 1983, samtals 1.500 íbúða.56 Aukning varð í samræmi við þetta veruleg á byggingum félagslegra íbúða á næstu árum, miðað við það sem verið hafði árin á undan, en náði þó aðeins 667 íbúðum á fyrrnefndum þremur árum.57

Við útreikning lána Húsnæðisstofnunar giltu á þessum árum viðmiðanir við byggingarkostnað svonefndrar staðalíbúðar, sem reiknaður var af Rannsóknarstofnun byggingariðnaðarins og var hann framreiknaður samkvæmt vísitölu byggingarkostnaðar á þriggja mánaða fresti. Háleitt markmið, sem oft kom fram í orðræðu stjórnmálamanna og annarra þeirra sem þátt tóku í hinni opinberu húsnæðisumræðu, var það að húsnæðislánin gætu numið 80% af þannig skilgreindum byggingarkostnaði.

Raunin var hins vegar allt önnur, því hin almennu húsnæðislán Húsnæðisstofnunar svöruðu lengst af til aðeins 20–30% af byggingarkostnaði. Auk þess hafði skapast sú venja að greiða lánin út í tveimur hlutum á um það bil einu ári eftir að láninu var úthlutað. Frá árinu 1981 fór útborgun lánanna fram í þremur hlutum yfir 18 mánaða tímabil. Í 50–80% verðbólgu þýddi þetta að lán, sem við ákvörðun um lánveitingu nam um 30% af byggingarkostnaði, rýrnaði um allt að helming af raunvirði þegar tekið var tillit til rýrnunar á verðgildi hinna útborguðu lánshluta. Þegar verðbólgan náði hámarki sínu, á árunum 1983–1984, fór þannig raunvirði nýbyggingarláns Byggingarsjóðs ríkisins niður í aðeins 14,2% af byggingarkostnaðinum.

Í nýju húsnæðislögunum var einnig að finna það nýmæli að í fyrsta sinn í 50 ára sögu laga um verkamannabústaði var gert ráð fyrir því að Byggingarsjóður verkamanna veitti lán til byggingar leiguíbúða á vegum sveitarfélaganna. Lánstími leiguíbúðalánanna var þó aðeins 15 ár, samanborið við 40 ár til nýrra verkamannabústaða.58

Er leið á valdatíma ríkisstjórnar Gunnars Thoroddsen blasti við að þvert á viðleitni stjórnarinnar fór verðbólga frekar vaxandi en hitt. Hún fór þannig yfir 50% á ársgrundvelli öll árin 1980, 1981 og 1982. Tímabilið mars/maí 1983 náði svo árshraði verðbólgu, skv. vísitölu neysluverðs, 131,8% og talan fyrir árið 1983 endaði í sögulegu meti, 84,3%.59 Ríkisstjórnin hafði frá haustinu 1982 aðeins starfhæfan meirihluta í annarri deild þingsins og átti því erfitt með að koma stefnumálum sínum fram. Þingkosningar hefðu ekki þurft að fara fram fyrr en í desember 1983, en voru vegna veikrar stöðu stjórnarinnar haldnar strax í apríl 1983.

Eftir kosningarnar tók við völdum samstjórn Sjálfstæðis- og Framsóknarflokks undir forystu Steingríms Hermannssonar. Hin nýja ríkisstjórn greip þegar til víðtækra aðgerða í efnahagsmálum sem birtust í fernum bráðabirgðalögum strax á fyrsta heila starfsdegi hennar. Þar vó þyngst afnám áður samningsbundinna vísitöluhækkana á laun sem, eins og við mátti búast, var tekið afar þunglega af verkalýðshreyfingunni. Hendur hennar til róttækra aðgerða voru þó bundnar, því bráðabirgðalögin framlengdu alla eldri kjarasamninga og bönnuðu allar launahækkanir til loka ársins 1984. Í reynd jafngilti þetta ákvæði banni við verkfallsaðgerðum.

Tilgangur bráðabirgðalaga ríkisstjórnarinnar með banni við launahækkunum var að rjúfa víxlverkandi hækkanir verðlags og launa sem margir töldu vera orðnar að sjálfvirkum vítahring sem ætti meginsök á stöðugt hækkandi verðbólgustigi. Þetta markmið náðist fljótlega að vissu marki því verðbólgustigið næstu 12 mánuði á eftir bráðabirgðalögunum féll niður í tæp 40%.60

Fórnarkostnaðurinn við þetta var hins vegar ört fallandi kaupmáttur almennra launþega, því verðlag hélt áfram að hækka, þó í minna mæli væri en áður, en vinnulaun stóðu í stað í samræmi við ákvæði bráðabirgðalaganna. Sá hópur sem verst varð úti var sá hópur fólks sem nýlega hafði tekið lán til húsnæðisöflunar, þar sem mánaðarlegar hækkanir lánskjaravísitölu héldu áfram á óbreyttum hraða, á meðan laun voru hætt að hækka. Þegar við blasti 8–9% hækkun lánskjaravísitölu fyrir septembermánuð 1983, hófu Ögmundur Jónasson, þá fréttamaður hjá Sjónvarpinu, og nokkrir einstaklingar til viðbótar að hittast og ræða stöðu íbúðakaupenda og húsbyggjenda. Brátt varð til áhugamannahópur sem nefndi sig „áhugamenn um úrbætur í húsnæðismálum“. Hópurinn hélt blaðamannafund, þar sem boðað var til opins fundar í veitingahúsinu Sigtúni þann 24. ágúst. Talið var að 2.000 manns hefðu sótt fundinn, sem farið hefur á spjöld sögunnar sem Sigtúnsfundurinn og þeir sem að fundinum stóðu sem Sigtúnshópurinn. Settar voru fram kröfur um úrbætur í húsnæðismálum, hærri lán og aðgerðir til þess að sporna við hinni hraðvaxandi greiðslubyrði húsnæðislána.

Viðbrögð stjórnvalda voru af ýmsu tagi. Þar vó þyngst yfirlýsing um hækkun almennra húsnæðislána um 50% og skyldi hækkunin taka gildi 1. janúar 1984. Þá var ákveðið að lántakendur, sem fengið höfðu afgreidd lán árin 1982 og 1983, ættu rétt á viðbótarláni er svaraði til 50% af þeirri lánsfjárhæð sem þeir höfðu þegar fengið ákvarðaða. Í samræmi við þetta var frá nóvember til áramóta 1983 afgreitt alls 2.121 viðbótarlán hjá Húsnæðisstofnun að fjárhæð 141 milljón króna61 (um 1.650 milljónir króna á verðlagi 2012). Lánstími byggingarlána var lengdur úr 26 árum í 31 ár og lána til kaupa á eldra húsnæði úr 16 árum í 21 ár. Öll lán Byggingarsjóðs ríkisins skyldu afborgunarlaus í tvö ár í stað eins áður og lánin skyldu greidd út í tveimur hlutum í stað þriggja.

Fyrst eftir gildistöku nýrra húsnæðislaga árið 1980 höfðu lánveitingar Byggingarsjóðs ríkisins dregist nokkuð saman, þ.e. 15–20%. Þetta var í raun fórnarkostnaður fyrir stórauknar lánveitingar Byggingarsjóðs verkamanna á sama tíma, þar sem hluti tekna af launaskatti hafði verið færður á milli sjóðanna. Frá og með 1984 fóru hins vegar lánveitingar Byggingarsjóðs ríkisins hraðvaxandi að raunvirði, sem að talsverðu leyti má túlka sem árangur af þeim slagkrafti og hljómgrunni sem kröfur Sigtúnshópsins öðluðust meðal þjóðarinnar. Fjárhæðir greiddra lána úr Byggingarsjóði ríkisins hækkuðu þannig um 83,6% að raungildi milli áranna 1983 og 1984. Árið 1985 stóðu lánveitingar sjóðsins í stað miðað við árið á undan en jukust um 12,5% árið 1986.62

Greiðsluerfiðleikar meðal lántakenda Húsnæðisstofnunar hurfu engan veginn með þeim aðgerðum sem gripið var til á árunum 1983 og 1984. Þótt verðbólga færi minnkandi mældist hún enn með tveggja stafa tölu og var sú raunin öll þau ár sem eftir voru af níunda áratugnum. Sem svar við þessu var í ársbyrjun 1985 opnaður sérstakur lánaflokkur innan Byggingarsjóðs ríkisins til aðstoðar við fólk í greiðsluvanda vegna húsnæðiskaupa og samhliða þessu var komið á fót sérstakri Ráðgjafarstöð hjá Húsnæðisstofnun til aðstoðar húseigendum og íbúðakaupendum í greiðsluvanda sem afgreiddi samtals 1.909 lán strax á fyrsta starfsári sínu.

Húsnæðislögunum frá 1980 hafði verið breytt hvað snerti vissa þætti að frumkvæði framsóknarmannsins Alexanders Stefánssonar sem varð félagsmálaráðherra vorið 1983. Frumvarp var lagt fram í desember 1983 og var þar um sumt komið til móts við kröfur Sigtúnshópsins, einkum um hækkun lána og lengingu lánstíma. Frumvarpið varð að lögum vorið 198463 og braust þá út hörð deila um túlkun orðalags um auknar lánveitingar úr Byggingarsjóði verkamanna til frjálsra félagasamtaka. Þessar lánveitingar voru nýlunda, lán úr Byggingarsjóði verkamanna höfðu hingað til aðeins verið veitt til byggingar verkamannabústaða og lítillega til byggingar leiguíbúða í eigu sveitarfélaga. Ekki var ágreiningur um lánsrétt til félagasamtaka er byggja vildu leiguíbúðir fyrir öryrkja, aldraða og námsmenn en þegar kom að lánsrétti nýstofnaðra húsnæðissamvinnufélaga64 sögðu sjálfstæðismenn „hingað og ekki lengra“. Hoggið var á hnútinn eftir nokkurra daga töf á afgreiðslu frumvarpsins með því að binda lánsréttinn skýrt við samtök aldraðra, öryrkja og námsmanna. Stjórnarandstöðuþingmennirnir Svavar Gestsson og Jóhanna Sigurðardóttir sökuðu Alexander Stefánsson og Framsóknarflokkinn um að hafa svikið þær þúsundir fólks sem gengið hefðu í góðri trú í hin nýju húsnæðissamvinnufélög.

Vonir um vaxandi styrk húsnæðislánakerfisins á þessum árum hlutu ekki síst að tengjast tilkomu hinna almennu lífeyrissjóða árið 1969. Verðbólga áttunda áratugarins og ónóg verðtrygging olli hins vegar verulegum töfum við uppbyggingu þessara tveggja mikilvægu stoðkerfa félagslegs jafnréttis og öryggis í landinu. Að sama skapi er ljóst, að full verðtrygging eftir árið 1979 styrkti mjög stöðu beggja þessara kerfa. Markmiðið um húsnæðislán, sem dygðu fyrir byggingarkostnaði meðalíbúðar, reyndist nú vera innan seilingar, án efa vegna verulega styrktrar stöðu lífeyrissjóðanna.

Ljóst var að aðgerðir þær, sem gripið hafði verið til á sviði húsnæðismála á misgengisárunum um miðbik níunda áratugarins, fólu ekki í sér umbætur sem duga myndu til framtíðar. Merki um þetta var áframhaldandi hörð gagnrýni Sigtúnshópsins á ríkjandi húsnæðisstefnu. Áhugamannahópurinn hélt áfram starfi sínu sem óformlegur þrýstihópur er m.a. beitti sér fyrir skráningu stuðningsmanna símleiðis víða um land, eftir auglýsingaherferð í fjölmiðlum. Allt að 5.000 manns skráðu sig eða höfðu samband yfir eina helgi árið 1985.65 Einnig birtust aðgerðir hópsins í nýjum fjölmennum baráttufundi, að þessu sinni í Háskólabíói í febrúar 1986.66

Í sama mánuði luku aðilar vinnumarkaðarins samningagerð um kaup og kjör launþegastéttanna í landinu. Sem oftar voru aðgerðir í húsnæðismálum eitt af meginatriðum þess samkomulags sem undirritað var og nú gætti mjög hins vaxandi styrks lífeyrissjóðakerfisins, því húsnæðistillögur samkomulagsins fólu í sér enn sterkari tengingu lífeyrissjóðakerfisins og húsnæðiskerfisins en verið hafði til þessa.

Í stuttu máli fólu tillögur aðila vinnumarkaðarins í sér verulega kerfisbreytingu á almenna húsnæðislánakerfinu. Tillögurnar féllu í góðan jarðveg hjá stjórnvöldum og Alþingi og stjórnarfrumvarp sem innihélt allar helstu tillögur aðila vinnumarkaðarins voru fljótlega lagðar fram og urðu að lögum vorið 1986.

Lánafyrirkomulagið sem fólst í hinum nýju lögum tók gildi 1. september 1986. Grunnatriði laganna var það að lífeyrissjóðirnir skuldbundu sig til þess að verja 55% af ráðstöfunarfé sínu til kaupa á skuldabréfum Byggingarsjóðs ríkisins. Viðmiðunartala við útreikning lána var íbúð er kostaði 3 milljónir króna á verðlagi í febrúar 1986. Lán til aðila, sem var að byggja sitt fyrsta húsnæði, skyldi vera 70% af þessum 3 milljónum króna, þ.e. 2,1 milljón króna, og til þeirra, sem væru að kaupa fyrstu íbúð, væri lánið 70% af byggingarláninu sem svaraði til 49% af hinni 3 milljóna króna viðmiðunarfjárhæð, eða 1.470 þús. króna Þessar fjárhæðir skyldu svo hækka miðað við breytingar byggingarvísitölu á þriggja mánaða fresti. Lánsréttur umsækjenda um lán var háður því hve hátt hlutfall ráðstöfunarfjár lífeyrissjóðs viðkomandi rynni til kaupa á skuldabréfum Byggingarsjóðs ríkisins. Væri þetta hlutfall undir 55% skertist lánsrétturinn samkvæmt því.67

Vaxtastig hinna nýju lána var 3,5%, hið sama og áður, en lánstími allra lána varð nú 40 ár, hafði áður verið 16–31 ár. Horfið var frá ólíkum lánsfjárhæðum miðað við mismunandi fjölskyldustærð sem áður höfðu gilt, lánsréttur var nú hinn sami hvort sem í hlut átti einhleypur aðili eða fimm manna fjölskylda.

Mestu straumhvörfin, sem fólust í hinu nýja lánakerfi, voru hins vegar fjárhæðir lánanna. Hámarkslánsréttur 2–4 manna fjölskyldu sem var að byggja sitt fyrsta húsnæði hafði áður verið 1.115 þús. krónur, en var samkvæmt nýja húsnæðislánakerfinu 2.360 þús. krónur (júlí–október 1986). Þetta þýddi hækkun lánsfjárhæðar um 103%. Hækkunin var enn meiri fyrir sömu fjölskyldustærð væri keypt notað húsnæði, jafnframt því sem að væri um fyrstu íbúð kaupandans að ræða, þá hækkaði lánið úr 268 þús. krónum í 1.588 þús. krónur, um 493%.68 Þessi mikla hækkun lána til kaupa á eldra húsnæði á árinu 1986 markar upphaf þess að Húsnæðisstofnun umbreyttist úr því að vera fyrst og fremst byggingarlánastofnun yfir í þá fasteignalánastofnun sem hún varð á síðustu 10 árum sínum og sem Íbúðalánasjóður hefur verið frá upphafi.

Gildistökudag nýju laganna, 1. september 1986, fylltist afgreiðsla Húsnæðisstofnunar á 4. hæð Landsbankahússins að Laugavegi 77 um leið og hún var opnuð af umsækjendum um lán samkvæmt nýja lánakerfinu. Fréttaflutningur af fjölda umsókna átti eftir að setja svip sinn á fjölmiða næstu misserin, svo og fréttir um það hversu biðtíminn eftir afgreiðslu hinna nýju lána varð langur. Svo sem við mátti búast hafði þessi róttæka kerfisbreyting og mikla hækkun lánsfjárhæða almenningi til handa í för með sér mikla aukningu á lánveitingum Byggingarsjóðs ríkisins, eða 40% milli áranna 1985 og 1987.69

Veikur blettur hins nýja lánakerfis var beintengingin við aðild að lífeyrissjóði og hversu hátt hlutfall ráðstöfunarfjár viðkomandi lífeyrissjóður léti renna til húsnæðislánakerfisins. Þá stóð allnokkur hluti landsmanna alveg utan lífeyrissjóðanna, t.d. fjölskyldur námsmanna sem enn voru utan vinnumarkaðar. Þeir yrðu því að bíða eftir fullum lánsrétti uns þeir hefðu verið starfandi á vinnumarkaði um nokkurra ára skeið. Þá var það gagnrýnt að öfugt við fyrri kjarasamninga virtist verkalýðshreyfingin að þessu sinni ekki leggja neina áherslu á að stjórnvöld beittu sér fyrir því að efla hinn félagslega hluta húsnæðislánakerfisins. Einnig var bent á, að með vaxandi hlut lána til kaupa á notuðum íbúðum ykist til muna hlutur höfuðborgarsvæðisins á kostnað landsbyggðarinnar þar sem langstærstur hluti fasteignaviðskipta með íbúðarhúsnæði færi fram á höfuðborgarsvæðinu.

Ekki leið langur tími frá opnun 1986-kerfisins þar til við blasti að ekki myndi takast að anna eftirspurninni eftir lánunum. Ljóst var að fólk hafði í einhverjum mæli haldið að sér höndum þar til kerfið yrði opnað og þess sá stað í hinum mikla fjölda umsókna. Allir, sem sóttu um lán og höfðu lánsrétt, fengu tilkynningu um að þeir ættu slíkan rétt og hvenær lánið yrði greitt út. Þó svo að fjárstreymið frá lífeyrissjóðunum ykist stórlega dugði það engan veginn og því lengdist afgreiðslutími lánanna stöðugt. Í marsmánuði 1987 sáu nýir umsækjendur um lán úr Byggingarsjóði ríkisins fram á bið til ársins 1989 eða 1990 eftir því að fá lánið greitt út.70 „Maður sem lagði inn umsókn síðar en október 1987 og er í forgangshópi ætti að vera með þeim fyrstu sem fá lán 1990 en þá hefur hann þurft að bíða í rúm 2 ár,“ var haft eftir Hilmari Þórissyni, skrifstofustjóra Húsnæðisstofnunar í Morgunblaðinu. Þar sem lán voru enn greidd út í tveimur hlutum taldist biðtími geta orðið 3–4 ár þar til lán væri að fullu greitt út.71

Einnig blasti við, að þar sem lán Byggingarsjóðsins voru greidd út með 3,5% vöxtum á meðan lífeyrissjóðirnir fengu sitt fé til baka frá sjóðnum með 16 ára lánstíma og 6–7% vöxtum, þá myndu nettógreiðslurnar frá lífeyrissjóðunum fljótlega dragast saman.72 Ef ná ætti að uppfylla öll lánsloforð til allra þeirra sem sæktu um hin almennu húsnæðislán í framtíðinni, án þess að biðtíminn yrði stöðugt lengri, myndi þurfa að hækka árlegt ríkisframlag til sjóðsins verulega.

Hið nýja almenna húsnæðislánakerfi, sem komið var á haustið 1986, átti því nokkuð undir högg að sækja strax á sínum fyrstu mánuðum. Alþingiskosningar stóðu nú fyrir dyrum og stjórnarflokkarnir, Sjálfstæðisflokkur og Framsóknarflokkur, töldu stórlega hækkuð húsnæðislán vera staðgott veganesti inn í kosningabaráttuna. Meiri hluti stjórnarflokkanna á Alþingi var afar traustur, 37 þingmenn gegn 23 stjórnarandstöðunnar. Það virtust ekki miklar líkur á að kosningarnar myndu raska þessum styrkleikahlutföllum það mikið að meirihlutinn gæti verið í hættu.

Raunin varð þó allt önnur. Óvænt afsögn Alberts Guðmundssonar sem fjármálaráðherra varð til þess að hann og hans fylgismenn klufu sig frá Sjálfstæðisflokknum og stofnuðu nýjan stjórnmálaflokk, Borgaraflokkinn, minna en mánuði fyrir kosningar. Hinn nýi flokkur vann stórsigur og Kvennalistinn og Alþýðuflokkurinn unnu verulega á. Stjórnarflokkarnir töpuðu samanlagt 6 þingmönnum og misstu þar með þingmeirihlutann.

Eftir um 10 vikna stjórnarmyndunarferli settust þó eigi að síður hinir tveir fyrri stjórnarflokkar aftur í stjórn, en með Alþýðuflokkinn sem viðbót. Hvað húsnæðismál snerti varð hins vegar sú breyting á að Jóhanna Sigurðardóttir tók við af Alexander Stefánssyni sem félagsmálaráðherra. Þar með var komin upp sú staða að einn helsti gagnrýnandi 1986-kerfisins, bæði á Alþingi og í almennum þjóðfélagsumræðum, var orðinn ráðherra húsnæðismála.

Strax á fyrstu vikum nýrrar ríkisstjórnar kom fréttatilkynning frá félagsmálaráðuneytinu þar sem því var lýst yfir að forsendur hins tæplega ársgamla húsnæðislánakerfis væru brostnar. Stöðu lánakerfisins var þannig lýst í upphafi fréttatilkynningarinnar:

Ljóst er að gríðarlega mikil vandamál hafa skapast á fyrstu 11 mánuðum hins nýja húsnæðislánakerfis. Margar af grundvallarforsendum kerfisins hafa ekki staðist. Fjárþörf kerfisins er mun meiri en haldið var fram í upphafi. Biðtími eftir lánum er þegar orðinn 2 ár og heldur áfram að lengjast. Þá er ekki sjáanlegt að kerfið hafi megnað að létta ásókn af félagslega húsnæðiskerfinu. Mikil hætta er aftur á móti á því að óbreyttar forsendur muni skapa aukna þörf á félagslegum íbúðum. [...] Þann 12. mars var hætt að gefa út lánsloforð í nýja húsnæðislánakerfinu. Þá hafði verið ráðstafað öllu fjármagni Byggingarsjóðs ríkisins 1987 og mestöllu fé ársins 1988. Auk þess 380 milljónum króna af ráðstöfunarfé ársins 1989. Þá er miðað við óbreytt ríkisframlag. Þeir sem síðast fengu loforð um lán til fyrstu kaupa þurftu að bíða liðlega 20 mánuði eftir fyrri hluta lánsins. Þeir sem áttu íbúð fyrir þurftu að bíða enn lengur.73

Veruleg uppsveifla fasteignaverðs fylgdi í kjölfar hins aukna lánaframboðs, því milli áranna 1986 og 1988 hækkaði fasteignaverð að raunvirði á höfuðborgarsvæðinu um ríflega 40%. Að nafnvirði námu hækkanirnar á þessu tímabili um 70%. Fasteignaverð hafði verið í sögulegu lágmarki 1986. Verg landsframleiðsla hafði einnig aukist verulega á árunum 1985–1987 sem án efa skýrði að hluta hið hækkandi fasteignaverð.74

Frá janúar 1988 til mars 1989 störfuðu fyrst starfshópur og síðan nefnd undir forystu Kjartans Jóhannssonar að gerð tillagna og frumvarps um upptöku á gerbreyttu húsnæðislánakerfi, húsbréfakerfinu. Frumvarpið kom til afgreiðslu á Alþingi vorið 1989. Frumvarpið reyndist vera umdeilt og var andstaða töluverð við það innan þingflokka stjórnarflokkanna, einkum Framsóknarflokksins.75

Meginatriði húsbréfakerfisins var sú breyting, að lántakendur greiddu seljanda ekki lengur með peningum, heldur með ríkistryggðum bréfum, húsbréfum. Á móti fékk nýstofnuð Húsbréfadeild Húsnæðisstofnunar til varðveislu fasteignaveðbréf undirritað af bæði seljanda og kaupanda. Húsbréfunum varð seljandinn síðan að koma í verð á þeim íslenska fjármagnsmarkaði sem um þetta leyti var byrjaður að þróast og greiða eftir það seljendunum peningana upp í kaupverðið.76 Landsbanki Íslands tók að sér að vera viðskiptavaki fyrir húsbréfin og var í því skyni stofnað verðbréfafyrirtækið Landsbréf sem hafði aðsetur að Suðurlandsbraut 24, sama húsi og Húsnæðisstofnun ríkisins og Veðdeild Landsbankans.

Vegna óvissrar afstöðu og jafnvel andstöðu nokkurra þingmanna Framsóknarflokksins komst afgreiðsla húsbréfafrumvarpsins í tvísýnu. Harðasti gagnrýnandi frumvarpsins var fyrrverandi félagsmálaráðherra, Alexander Stefánsson. Afgreiðsla frumvarpsins var hins vegar endanlega tryggð með samkomulagi sem gert var við þingflokk Kvennalistans um stuðning við frumvarpið gegn því að staða félagslega húsnæðiskerfisins yrði verulega styrkt og löggjöf um félagslegar íbúðabyggingar tekin til endurskoðunar.77

Húsbréfakerfinu var eftir þetta komið á í áföngum. Þann 15. nóvember 1989 var byrjað á að afgreiða íbúðakaupendur sem sótt höfðu um lán samkvæmt 1986-kerfinu fyrir 15. mars 1989, þann 15. maí 1990 var kerfið opnað öllum íbúðakaupendum og þann 15. nóvember öllum sem stóðu í eigin íbúðabyggingum. Forgangur íbúðakaupenda er á vissan hátt eftirtektarverður, enda varð fjármögnun íbúðakaupa á almennum markaði frá upphafi meginhlutverk húsbréfakerfisins. Lánveitingar Byggingarsjóðs ríkisins fjöruðu hins vegar út á næstu árum, eftir að þegar út gefin lánsloforð samkvæmt 1986-kerfinu höfðu verið uppfyllt.

Samhliða húsbréfakerfinu var komið á nýju almennu niðurgreiðslukerfi til styrktar húsbyggjendum og íbúðakaupendum, svonefndu vaxtabótakerfi. Samkvæmt því áttu lántakendur rétt á tekjutengdri endurgreiðslu á hluta af kostnaði sínum vegna vaxta og verðbóta. Með húsbréfakerfinu var í raun horfið frá fyrri beinum niðurgreiðslum ríkissjóðs á húsnæðiskostnaði lántakenda því í kerfinu sjálfu fólst enginn kostnaður fyrir hið opinbera. Hinn opinberi stuðningur var hins vegar færður í sértækan farveg vaxtabótakerfisins og gerður háður tekjum manna og eignastöðu.

Eins og sést í töflu 4 markar níundi áratugur tuttugustu aldarinnar hið stóra stökk í vexti hins opinbera húsnæðislánakerfis. Fyrstu þrjú árin voru lánveitingar Húsnæðisstofnunar 13–14 milljarðar króna á verðlagi 2012 og sem svaraði 1,6% af árlegri landsframleiðslu. Hæg stígandi hafði verið í útlánum stofnunarinnar alveg frá miðjum sjöunda áratugnum, en sem hlutfall af landsframleiðslu lágu lánveitingarnar á bilinu 1,5% til 1,9% allt tímabilið 1974 til 1983 (sjá töflur 3 og 4). Árið 1984, árið eftir Sigtúnsfundinn, fóru lánveitingar Húsnæðisstofnunar í fyrsta sinn yfir 2% af landsframleiðslu. Fjórum árum síðar, 1988, þegar lánveitingar samkvæmt 1986-kerfinu voru í fullum gangi, náðu lánveitingar stofnunarinnar 3% af landsframleiðslu. Árið 1990 var þessi tala næstum 5% og árið 1991 fór hlutur lánveitinga Húsnæðisstofnunar í 6,1% af landsframleiðslu. Þetta háa hlutfall skýrist m.a. af mjög mikilli eftirspurn eftir lánum sem vegna tilkomu húsbréfakerfisins var hægt að svara fyrr en unnt hefði verið með 1986-kerfinu. Þá er þess að gæta að árið 1991 voru bæði húsbréfakerfið og 1986-kerfið í gangi samtímis, því ennþá var verið að ljúka afgreiðslu gefinna lánsloforða samkvæmt 1986-kerfinu. Þarna munaði mest um gífurlega aukningu lánveitinga til kaupa á eldra húsnæði sem meira en nífölduðust að raunvirði árin 1985–1991, úr um 3 milljörðum króna 1985 í nær 29 milljarða króna 1991 (verðlag 2012).

1.7 Tíundi áratugurinn: Aðdragandi endaloka Húsnæðisstofnunar

Síðari hluti níunda áratugarins einkenndist, eins og áður segir, af mikilli uppstokkun, útþenslu og endurnýjun íslenska húsnæðislánakerfisins. Lánakerfið frá 1986, sem naut víðtæks stuðnings aðila vinnumarkaðarins, hluta stjórnmálamanna og innan húsnæðiskerfisins, var blásið af er nýr félagsmálaráðherra hafði sest að völdum 1987. Í staðinn var húsbréfakerfinu ýtt úr vör og var því ekki síður mætt af margradda gagnrýniskór en raunin hafði verið um 1986-kerfið. Húsbréfakerfið byggðist á því að hætt var við hinar þungu, almennu niðurgreiðslur lánakjara 1986-kerfisins og í stað þeirra teknar upp tekjutengdar niðurgreiðslur gegnum nýtt kerfi, vaxtabótakerfið.

Vaxtakjörin sem fylgdu húsbréfakerfinu voru mun óhagstæðari en samkvæmt lánakjörum 1986-kerfisins og lánstíminn aðeins 25 ár, samanborið við 40 ára lán 1986-kerfisins. Verðmæti húsbréfanna réðst á markaði og vaxtakjörin komu í reynd fram í verðlagningu bréfanna. Stundum var um veruleg afföll að ræða, sem jafngilti hækkun vaxta, en á öðrum tímum snerist það við. Fyrstu misseri húsbréfakerfisins urðu afföll mun meiri en gert hafði verið ráð fyrir, sem sætti harðri gagnrýni frá þeim aðilum sem ekki töldu fullreynt um ágæti 1986-lánakerfisins. Lánshlutfall lána til íbúðakaupa á fasteignamarkaði var þó mun hærra í húsbréfakerfinu, 65–70%, samanborið við 49% af kaupverði skv. 1986-kerfinu.

Vorið 1990 voru samþykktar verulegar breytingar gildandi lagaákvæða um félagslegar íbúðabyggingar og gengu ný lög í gildi 1. júní. Lögin (lög um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 70/1990) leiddu til talsverðrar uppstokkunar á félagslega íbúðalánakerfinu. Nafninu verkamannabústaðir var breytt í félagslegar eignaríbúðir, enda fjölmarga aðra hópa en hreinræktaða verkamenn nú að finna innan kerfisins. Heiti sjóðsins var þó áfram Byggingarsjóður verkamanna þó að hlutverk hans væri nú orðið mun víðtækara en það nafn gaf til kynna. Þá voru stjórnir verkamannabústaða, sem komið hafði verið á með húsnæðislögunum 1970, lagðar niður og í þeirra stað skyldi skipa húsnæðisnefndir í sveitarfélögum þar sem íbúar voru 400 eða fleiri. Hlutur bæði leiguíbúða og kaupleiguíbúða var aukinn og lánstími lána til leiguíbúða lengdur í 50 ár. Lánstími lána til byggingar eða kaupa á eignaríbúðum hélst óbreyttur, 43 ár. Byggingar- og rekstraraðilum félagslegra íbúða fjölgaði á þessum árum jafnt og þétt og var þar um að ræða fjölmörg félagasamtök og einnig nokkur fyrirtæki sem stóðu að byggingu og rekstri almennra kaupleiguíbúða. Félagasamtök á sviði húsnæðismála, alls átta talsins, höfðu árið 1987 myndað með sér hagsmunasamtök sem nefnd voru Þak yfir höfuðið.78 Fulltrúar frá samtökunum áttu sæti í nefnd þeirri sem félagsmálaráðherra hafði skipað til þess að vinna að gerð frumvarpsins sem varð að hinum breyttu félagsíbúðaákvæðum sem lýst var hér að framan.

Heita mátti að stöðug aukning hafi orðið á lánveitingum til félagslegra íbúðabygginga allan níunda áratuginn. Aukningin hélt áfram og náði hámarki fyrstu árin eftir gildistöku nýju félagsíbúðalaganna 1990. Þessi þróun á tímabilinu 1981–1998 er sýnd í mynd 1 hér á eftir.

Aukning félagslegu lánanna var eins og sést næsta stöðug og jöfn til ársins 1992, samdráttur varð aðeins árin 1984 og 1987 (hvort tveggja ár sem einkenndust af mikilli aukningu á lánveitingum hins almenna hluta húsnæðislánakerfisins). Árið 1986 var raunaukning félagslegra lána Húsnæðisstofnunar orðin 71% frá árinu 1981 og árið 1992 var raunaukningin miðað við 1981 261%. Það sem eftir lifði tímabilsins dró hins vegar hægt og hægt úr lánveitingum Byggingarsjóðs verkamanna til ársins 1997, næstsíðasta starfsárs sjóðsins. Árið 1981 var heildarfjöldi félagslegra íbúða á landinu öllu 4–5 þúsund, viðbótin árabilið 1981–1998 var um 7.200 íbúðir.79 Heildarlánveitingar Byggingarsjóðs verkamanna allt tímabilið 1981–1998 voru samtals 142,8 milljarðar króna á verðlagi 2012.

Eftir alþingiskosningar vorið 1991 urðu stjórnarskipti. Fjögurra flokka stjórn Framsóknarflokksins, Alþýðubandalagsins, Alþýðuflokksins og Borgaraflokksins fór frá völdum og við tók samstjórn Sjálfstæðisflokksins og Alþýðuflokksins, oft kennd við Viðey. Samfella varð þó í húsnæðismálum þar sem Jóhanna Sigurðardóttir gegndi áfram embætti félagsmálaráðherra.

Mikil aukning lána með niðurgreiddum kjörum, bæði lána 1986-kerfisins og félagslega lánakerfisins, kölluðu á sívaxandi ríkisframlög til byggingarlánasjóða Húsnæðisstofnunar og litu embættismenn fjármálaráðuneytisins þessa þróun alvarlegum augum. Af hálfu félagsmálaráðuneytisins og í skýrslu frá Ríkisendurskoðun í september 1990 voru birtir útreikningar sem sýndu fram á að hár kostnaður félli á ríkissjóð um nokkurt árabil ef staðið yrði við öll lánsloforð er veitt höfðu verið innan ramma 1986-kerfisins áður en því var lokað fyrir nýjum umsóknum. Ef ekkert yrði að gert, myndi gjaldþrot Byggingarsjóðs ríkisins blasa við um aldamótin 2000. Staða Byggingarsjóðs verkamanna var talin enn verri en Byggingarsjóðs ríkisins.80

Sem svar við þessum aðsteðjandi vanda byggingarsjóðanna var gripið til þess ráðs að hækka verulega útlánsvexti þeirra. Vextir lána Byggingarsjóðs ríkisins voru 1991 hækkaðir í 4,5% á öllum lánum sem veitt höfðu verið eftir 1984 eða síðar. Eldri lán höfðu verið veitt með föstum vöxtum og því ekki hægt að hækka þá. Stjórnvöld voru gagnrýnd fyrir afturvirka vaxtahækkun, en þau töldu hækkunina heimila þar sem lánasamningar kvæðu á um slíkt. Vextir lána Byggingarsjóðs verkamanna voru árið 1993 hækkaðir úr 1,0% í 2,4% á lánum til félagslegra eignaríbúða. Vextir á lánum til leiguíbúða og félagslegra kaupleiguíbúða voru áfram 1,0%. Á því ári voru vextir á lánum Byggingarsjóðs ríkisins frá 1984 til endaloka 1986 kerfisins hækkaðir úr 4,5% í 4,9%.

Sem fyrr var fasteignamarkaður mun virkari á höfuðborgarsvæðinu en á landsbyggðinni, enda runnu 80–85% lána til kaupa á notuðu húsnæði til íbúðakaupa þar. Lánveitingar félagslega kerfisins runnu hins vegar í mun ríkari mæli til landsbyggðarinnar. Aukning lána félagslega íbúðakerfisins á árunum um og upp úr 1990 þýddi því talsvert aukin umsvif í íbúðabyggingum í fjölmörgum hinna minni sveitarfélaga hringinn í kringum landið.

Lánveitingar Húsnæðisstofnunar til fjölskyldna í greiðsluerfiðleikum héldu áfram og árið 1993 hóf stofnunin að veita húsbréfalán til lántakenda er komnir voru í öngstræti. Umfang slíkra lána hafði farið minnkandi undir lok níunda áratugarins, en jókst nokkuð er leið á þann tíunda.

Lánveitingar Húsnæðisstofnunar ríkisins höfðu er hér var komið sögu fjórfaldast að raunvirði samanborið við síðustu árin áður en verðtryggingu fjárskuldbindinga var komið á. Félagslega kerfið eitt sér lánaði meira en sem nam heildarlánum Húsnæðisstofnunar tíu árum áður. Ekki er unnt að draga aðra ályktun en þá að verðtrygging hafi átt nokkurn þátt í þessari miklu lánaaukningu sem byggðist bæði á traustari stöðu lífeyrissjóðanna en raunin var á verðbólguskeiði áttunda áratugarins og einnig tryggari endurgreiðslum sem voru fylgifiskur hinna verðtryggðu lána byggingarsjóðanna.

Tafla 5 sýnir þróun lánveitinga Húsnæðisstofnunar 1991–1998, lokatímabilið í sögu stofnunarinnar. Eftir met í lánveitingum 1991, sem nam 62,2 milljörðum króna á verðlagi ársins 2012, dró heldur úr lánastarfseminni það sem eftir lifði tímabilsins. Undantekningin er síðasta starfsárið, 1998, þegar lánveitingar fóru aftur yfir 60 milljarða króna á verðlagi ársins 2012. Skýring þess er sú að á lokaspretti Húsnæðisstofnunar var verið að ljúka endanlega þeim lánveitingum sem þegar höfðu verið ákveðnar áður en ný lög og lánareglur Íbúðalánasjóðs tóku við. Endanleg uppgjör fyrri ára höfðu í vissum tilvikum safnast upp og komu til endanlegs bókhaldslegs uppgjörs við lok ársins 1998 er skil urðu á milli starfsemi Húsnæðisstofnunar ríkisins og hins nýja Íbúðalánasjóðs.

Árið 1993 voru hönnunardeild stofnunarinnar og svonefnd innlánsdeild Byggingarsjóðs ríkisins lagðar niður. Hönnunardeildin átti uppruna sinn í teiknistofu Húsnæðismálastofnunar ríkisins sem komið hafði verið á fót á upphafsári Húsnæðismálastofnunar ríkisins árið 1957. Það sama mátti segja um innlánsdeildina sem átti sitt upphaf í skyldusparnaðarkerfinu er einnig tók til starfa á því ári. Þetta sama ár urðu einnig breytingar á stjórnsýslulegri stöðu Húsnæðisstofnunar sem drógu úr sjálfstæði hennar og kváðu skýrt á um að félagsmálaráðherra færi með yfirstjórn húsnæðismála.81 Einnig varð sú lagabreyting að ekki var lengur gert ráð fyrir fulltrúum ASÍ og VSÍ í húsnæðismálastjórn. Ný húsnæðismálastjórn var í samræmi við hin nýju lög kjörin í maí 1993, á miðju kjörtímabili.

Eftir að vaxtabótakerfinu var komið á 1989 jókst þunginn í þeirri kröfu leigjenda og samtaka þeirra að komið yrði á húsaleigubótum. Á síðasta þingi fyrir kosningarnar 1991 var lagt fram frumvarp um upptöku húsaleigubóta sem greiddar væru í gegnum skattkerfið, hliðstætt við vaxtabætur. Frumvarpið, sem flutt var af Ólafi Ragnari Grímssyni, þáverandi fjármálaráðherra, dagaði uppi fyrir þinglokin í mars 1991. Ákvæði um upptöku húsaleigubóta var hins vegar að finna í svonefndri hvítbók hinna nýju stjórnarflokka, Sjálfstæðisflokks og Alþýðuflokks, er birt var í október 1991. Haustið 1993 urðu átök á ríkisstjórnarfundi um upptöku húsaleigubóta milli Jóhönnu Sigurðardóttur félagsmálaráðherra og Friðriks Sophussonar fjármálaráðherra og skýrðu fjölmiðlar frá því að Jóhanna hefði gengið út af fundinum. Fjármálaráðherra var ekki sáttur við aukinn kostnað ríkissjóðs vegna húsaleigubóta og sömuleiðis gætti tregðu af hálfu sveitarfélaganna sem samkvæmt tillögum félagsmálaráðherra áttu að bera stóran hluta kostnaðarins við hið fyrirhugaða húsaleigubótakerfi.

Málamiðlun náðist þó sem fól það í sér að lög um húsaleigubætur yrðu samþykkt á næsta ári en kostnaður við greiðslu bótanna yrði tekinn af þeirri fjárveitingu ríkisins, sem renna átti til félagslegra íbúðalána, sem þar með myndi lækka um sömu fjárhæð og varið yrði til húsaleigubóta. Þá var sveitarfélögunum í sjálfsvald sett hvort þau tækju þátt í innleiðingu húsaleigubótakerfisins og bæturnar náðu einungis til leigjenda á almennum markaði en ekki leigjenda í félagslegum leiguíbúðum. Lög um húsaleigubætur voru svo samþykkt á Alþingi vorið 1994.

Haustið 1993 tók ríkisstjórnin ákvörðun um vaxtalækkun gagnvart fjármálamarkaðinum, sem m.a. fól það í sér að ríkisstofnanir, þar á meðal Húsnæðisstofnun, skyldi ekki taka tilboðum á almennum markaði með hærri ávöxtunarkröfu en 5%. Skuldabréfasala stofnunarinnar hafði raunar verið að dragast saman eftir að húsbréfakerfinu var komið á og útlán úr 1986-lánakerfinu lögðust af. Um áramótin 1993/1994 var sérstök og samningsbundin skuldabréfasala Húsnæðisstofnunar til lífeyrissjóðanna lögð niður, en hún hafði staðið allt frá þeim árum er almenna lífeyrissjóðakerfið hóf göngu sína um 1970.

Lög um húsaleigubætur tóku gildi 1. janúar 1995 og höfðu þá aðeins 19 af sveitarfélögum landsins ákveðið að taka þátt í innleiðingu þeirra. Kerfið náði þó til naums meiri hluta landsmanna og munaði þar mestu að stærsta sveitarfélagið, Reykjavík, undir stjórn hins nýkjörna Reykjavíkurlista, ákvað að taka þátt í þessari nýbreytni. Af stærri sveitarfélögum sem ekki tóku þátt má nefna bæði Akureyri og Kópavog. Þann 1. janúar 1995 gengu einnig í gildi ný húsaleigulög og lög um fjöleignarhús og tók Húsnæðisstofnun að sér kynningu og ráðgjöf til almennings varðandi báða þessa málaflokka.

Meðal íbúa í félagslegum eignaríbúðum gætti á þessum árum vaxandi óánægju ef marka má fjölda greina og viðtala í dagblöðunum. Óánægjan snerti ekki síst atriði eins og hæga eignarmyndun og að staða íbúanna sem eigenda væri í raun engu sterkari en leigjenda. Á árunum 1990–1995 var reiknað með 1,5% árlegum fyrningum,82 sem í raun þýddi að á fyrstu árum eignarhalds íbúðanna var gengið talsvert á eigið 10% framlag íbúanna og eignarmyndun þeirra þar með í rauninni neikvæð. Einnig var það gagnrýnt að úti á landsbyggðinni voru nýjar félagslegar eignaríbúðir mun dýrari í byggingu en sem nam almennu söluverði á almennum markaði í viðkomandi byggðarlögum. Erfiðleikar vegna uppgjörs og endursölu íbúða innan kerfisins fóru að gera vart við sig og íbúðir fóru í nokkrum mæli að standa auðar. Einnig færðust greiðsluerfiðleikar og nauðungarsölur í vöxt meðal eigenda félagslegra eignaríbúða. Þetta endurspeglaði bæði aukinn fjölda íbúða og vaxandi fjölda fólks úr lágtekjuhópum innan kerfisins sem m.a. hafði gerst vegna viðbótarlána sem tryggðu 100% fjármögnun til handa þeim umsækjendum sem lökust höfðu lífskjör. Bent var á, m.a. í sérstakri stjórnsýsluúttekt Ríkisendurskoðunar á Húsnæðisstofnun ríkisins, að þessum hópum hentaði að öllum líkindum mun betur að geta nýtt sér félagslegar leiguíbúðir sem fyrsta valkost í húsnæðismálum.83

Þá var fjárhagslegur grundvöllur félagslega húsnæðiskerfisins augljóslega mjög ótraustur því útreikningar sýndu að mjög hratt gekk á eigið fé sjóðsins og að grípa þyrfti sem fyrst til aðgerða til þess að koma í veg fyrir að hann kæmist í þrot. Framlög ríkisins höfðu dregist saman og aðgerðir til að draga úr fjárþörf hans höfðu ekki allar gengið eftir. Um nokkurra ára skeið hafði niðurgreiðsla Byggingarsjóðs verkamanna aukist jafnt og þétt, en framlög til sjóðsins á sama tíma minnkað.84 Samkvæmt úttekt húsnæðismálastjórnar, sem gerð var að beiðni félagsmálaráðherra, var talið að miðað við óbreyttan rekstur yrði eigið fé sjóðsins komið í þrot á árinu 2004.85

Í apríl 1995 fóru fram alþingiskosningar og héldu stjórnarflokkarnir, Sjálfstæðisflokkur og Alþýðuflokkur, meiri hluta sínum, þó hinum minnsta mögulega; 32 þingsætum af 63. Ýmsir erfiðleikar höfðu komið fram í stjórnarsamstarfinu, einkum á síðari hluta kjörtímabilsins og því varð ekki framhald á því. Í staðinn varð til, sem oft fyrr á öldinni, samstarf Sjálfstæðisflokksins og Framsóknarflokksins, sem að þessu sinni átti eftir að standa næstu 12 ár.

Félagsmálaráðherra nýrrar ríkisstjórnar var framsóknarmaðurinn Páll Pétursson, er verið hafði þingmaður Norðurlandskjördæmis vestra frá árinu 1974. Á samkomu í Borgarleikhúsinu í maí 1995 flutti Páll hamingjuóskir sínar á 50 ára afmæli starfsemi Húsnæðisstofnunar og húsnæðismálastjórnar. Undir stjórn hins nýja ráðherra voru hins vegar miklar breytingar á húsnæðislánakerfinu í aðsigi.

Í stefnuyfirlýsingu nýrrar ríkisstjórnar var stuttur kafli um stefnu hennar í húsnæðismálum og bar þar hæst áform um breytilegan lánstíma húsbréfalána og að stefnt yrði að því að flytja almenna húsnæðislánakerfið frá Húsnæðisstofnun yfir í bankakerfið. Fljótlega var lánstíma húsbréfakerfisins breytt til samræmis við þetta og buðust nú lán til allt að 40 ára, þ.e. sama lánstíma og verið hafði í 1986-lánakerfinu.

Tíminn átti þó eftir að leiða í ljós að ekkert varð úr því stefnuatriði að flytja almenna lánakerfið frá Húsnæðisstofnun yfir til bankanna, enda að öllum líkindum stefnuatriði sem aðeins annar stjórnarflokkanna, Sjálfstæðisflokkurinn, lagði verulega áherslu á. Sá hluti lánastarfsemi Húsnæðisstofnunar, sem ekki var nefndur á nafn í stefnuyfirlýsingunni, félagslegi hlutinn, átti hins vegar eftir að hverfa af sviði húsnæðismála landsmanna við lok kjörtímabilsins 1995–1999. Almenni hlutinn gekk á hinn bóginn í endurnýjun lífdaga í starfsemi arftaka Húsnæðisstofnunar ríkisins, Íbúðalánasjóðs.

Strax í desember 1995 var samþykkt lagabreytingin um lengingu lánstíma húsbréfalánanna. Undirbúningur að öðrum lagabreytingum hófst með skipun nokkurra nefnda og starfshópa, þeirrar fyrstu síðla árs 1995. Sveitarfélögin og samtök þeirra komu með áberandi hætti að því breytingarferli sem nú var að hefjast gagnvart húsnæðiskerfinu og beindist áhugi þeirra, einkum landsbyggðarsveitarfélaganna, fyrst og fremst að lausn þeirra vandkvæða sem þau töldu sig eiga við að stríða við rekstur félagslega eignaríbúðakerfisins.

Verkalýðshreyfingin átti hins vegar litla aðkomu að þeim víðtæku breytingum sem í aðsigi voru, enda voru tvenn helstu heildarsamtökin, ASÍ og BSRB, afar andvíg áformum þeim sem brátt komu í ljós um að leggja niður hið félagslega lánakerfi Húsnæðisstofnunar. Þá kom einnig fljótlega í ljós að skýr áform voru fyrir hendi um að leggja Húsnæðisstofnun ríkisins sem slíka niður og færa þá starfsemi hennar, sem eftir yrði, yfir í nýja stofnun.

Undirbúningur lagafrumvarps ríkisstjórnarinnar um breytt húsnæðiskerfi tók talsvert langan tíma og var hið endanlega frumvarp byggt á víðtækara vinnuferli en nokkru sinni fyrr við aðrar uppstokkanir íslenska húsnæðislánakerfisins. Í mars 1998 fylgdi Páll Pétursson loks frumvarpi til laga um húsnæðismál úr hlaði á Alþingi. Páll dró í framsöguræðu saman meginþætti fyrirhugaðra lagabreytinga:

Hvers vegna er ástæða til að breyta lögum, herra forseti? Í fyrsta lagi eru mjög margir íbúar í félagslega eignaríbúðakerfinu óánægðir. Í öðru lagi hafa mjög margir misst íbúðir sínar og standa uppi með miklar skuldir. Í þriðja lagi eru ýmsir þeir sem skilað hafa eignaríbúðum mjög óánægðir með þann viðskilnað. Þeir standa uppi slyppir og eignamyndun þeirra hefur ekki verið sú sem þeir töldu að hún hefði átt að vera. Í fjórða lagi er félagslega íbúðakerfið alls staðar orðinn mikill baggi á sveitarfélögunum, sérstaklega sumum þeirra. Í fimmta lagi stefnir Byggingarsjóður verkamanna í greiðsluþrot ef ekki verður að gert. Í sjötta lagi er rekstur Húsnæðisstofnunar mjög dýr. Hann er að sjálfsögðu borgaður af þeim sem lánin taka.86

Stjórnarandstöðuflokkarnir lögðust eindregið gegn samþykkt húsnæðisfrumvarpsins og kröfðust frestunar afgreiðslu þess til haustþings 1998. Umræður drógust mjög á langinn, raunar svo að þinglok drógust um heilan mánuð frá upphaflegri áætlun og fram yfir sveitarstjórnarkosningar þær er fram fóru í lok maí. Fyrrverandi félagsmálaráðherra, Jóhanna Sigurðardóttir, hélt lengstu ræðuna, er alls stóð í rúmar tíu klukkustundir.

Lög um húsnæðismál, nr. 44/1998, voru samþykkt á Alþingi þann 28. maí 1998 og skyldu lögin taka gildi 1. janúar 1999. Þann dag lauk kafla Húsnæðisstofnunar í húsnæðissögu Íslendinga og við tók kafli nýrrar stofnunar, Íbúðalánasjóðs, arftaka Húsnæðisstofnunar.

Heimildaskrá

Alþingistíðindi 1954-1998.

Alþýðublaðið.

Annaniassen, Erling (1991). Hvor nr. 13 ikke er...: Boligsamvirkets historie i Norge. Oslo: Gyldendal.

Húsnæðisstofnun ríkisins. Ársskýrslur Húsnæðisstofnunar ríkisins 1975-1998.

Balchin, Paul E.(1996). Housing Policy in Europe. London: Routledge

Eggert Þór Bernharðsson (1998). Saga Reykjavíkur – Borgin: 1940-1990. Fyrri hluti. Reykjavík: Iðunn.

Guðmundur Jónsson og Magnús S. Magnússon ritstj. (1997). Hagskinna – sögulegar hagtölur um Ísland. Reykjavík: Hagstofa Íslands.

Guðmundur Magnússon (2004). Frá kreppu til þjóðarsáttar- Saga Vinnuveitendasambands Íslands 1934-1999. Reykjavík: Samtök atvinnulífsins.

Hagstofa Íslands (1926). Manntal á Íslandi 1920.

Hagstofa Íslands (1976). Tölfræðihandbók 1974.

Hall, Peter (1998). Cities in civilization. New York: Fromm International.

Hannes H. Gissurarson (1996). Benjamín H. J. Eiríksson í stormum sinna tíða. Reykjavík: Bókafélagið.

Harloe, Michael (1995). The People´s Home? – Social Rented Housing in Europe & America. London: Blackwell.

Helgi Skúli Kjartansson (2002). Ísland á 20. öld. Reykjavík: Sögufélag.

Húsnæðisstofnun ríkisins (1995). Stiklað á stóru í sögu húsnæðismála – Afmælisrit húsnæðismálastjórnar og Húsnæðisstofnunar ríkisins 1955-1995. Reykjavík: Húsnæðis-stofnun ríkisins.

Landsbanki Íslands (1960). Veðdeild Landsbanka Íslands 60 ára, 1900-1960. Reykjavík: Landsbanki Íslands.

Lind, Olaf og Jonas Møller (1994). Folkebolig, boligfolk: Politik og praksis i boligbevægelsens historie. Kaupmannahöfn: Boligselskabernes Landsforening.

Morgunblaðið.

Ómar Valdimarsson (1990). Guðmundur J. Guðmundsson – Baráttusaga. Reykjavík: Vaka Helgafell.

Ríkisendurskoðun (1990). Skýrsla ríkisendurskoðunar um fjárhagsstöðu Byggingarsjóðs ríkisins og Byggingarsjóðs verkamanna. Slóð: http://www.rikisend.is/fileadmin/media/skyrslur/skhusnl.pdf

Ríkisendurskoðun (1996). Stjórnsýsluendurskoðun á Húsnæðisstofnun ríkisins. Slóð: http://www.rikisend.is/fileadmin/media/skyrslur/husnst.pdf

Saunders, Peter (1990). A Nation of Home Owners. London: Unwyn Hyman.

Sigurður E. Guðmundsson (2002). Kjaradeilur og félagsmálalöggjöf á tíma viðreisnarstjórnar 1960–1971. Lokaritgerð í sagnfræði við Háskóla Íslands.

Sigurður E. Guðmundsson (2005). Lífeyrissjóðir 1960–1980 – Tímamót í velferðarmálum eldra fólks. Lokaverkefni (M.A.) í sagnfræði við Háskóla Íslands.

Stjórnartíðindi 1935-1998.

Tíminn.

Waldén, Lars Johan (1996). Föregångare eller hotbild – Reflexioner kring 100 års brittisk bostadspolitik. Gävle: Meyer.

Þorgrímur Gestsson (2007). Öryggissjóður verkalýðsins – baráttan fyrir atvinnuleysis-tryggingum á Íslandi. Reykjavík: Atvinnuleysistryggingasjóður.

---