1. kafli – Nefndin og verkefnið

1. Nefndin og verkefnið

Í rannsóknarnefnd Alþingis um rannsókn á aðdraganda og orsökum erfiðleika og falls sparisjóðanna sátu Hrannar Már S. Hafberg, formaður, Bjarni Frímann Karlsson og Tinna Finnbogadóttir. Starfstími nefndarinnar var frá 1. september 2011 til 10. apríl 2014.

Engin álitamál komu upp um hæfi nefndarmanna til að fjalla um einstök mál sem rannsóknin náði til og var það ekki dregið í efa.

1.1 Aðdragandi að rannsókn á orsökum erfiðleika og falls sparisjóðanna

Alþingi ákvað með þingsályktun 10. júní 2011 að skipa þriggja manna rannsóknarnefnd sem leita skyldi sannleikans um aðdraganda og orsök rekstrarerfiðleika og gjaldþrots sparisjóðanna á Íslandi. Aðdragandann að skipun nefndarinnar má rekja til þess að Alþingi hafði með lögum nr. 142/2008 skipað rannsóknarnefnd um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengda atburði. Skýrsla nefndarinnar kom út í apríl 2010. Í skýrslunni segir að rannsókn nefndarinnar hafi aðallega beinst að viðskiptabönkunum þremur sem féllu í október 2008, Glitni banka hf., Kaupþingi banka hf. og Landsbanka Íslands hf., og sjónum beint að atriðum í rekstri þeirra sem ætla mætti að hefðu skipt mestu um það hvernig fór. Rannsókn þeirrar nefndar tók einnig til nb.is-sparisjóðs (Netbankans), Frjálsa fjárfestingarbankans hf., Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf., SPRON-Verðbréfa hf., Sparisjóðabanka Íslands hf. og Straums-Burðaráss hf., sem féllu á fyrri hluta ársins 2009, eftir því sem tilefni var til, svo sem vegna lánveitinga og fyrirgreiðslu stærri viðskiptavina. Vegna þess hve verkefnið var umfangsmikið vannst nefndinni ekki tími til að taka vandamál sparisjóðakerfisins til umfjöllunar, en vísaði því til Alþingis að ákveða hvort þau yrðu tekin til sérstakrar rannsóknar.1

Í kjölfar útkomu skýrslunnar skipaði Alþingi sérstaka nefnd níu þingmanna til að fjalla um hana og móta tillögur að viðbrögðum Alþingis við niðurstöðum hennar.2 Skýrsla þingmannanefndarinnar lá fyrir í september 2010. Í henni var sett fram tillaga til þingsályktunar um viðbrögð Alþingis við skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Í þingsályktunartillögunni var meðal annars lagt til að á vegum Alþingis færi fram sjálfstæð og óháð rannsókn á aðdraganda og orsökum falls sparisjóða á Íslandi frá því að viðskipti með stofnfé voru gefin frjáls, og í kjölfar þess færi fram heildarendurskoðun á stefnu og starfsemi sparisjóðanna.3 Þingsályktunartillagan var samþykkt 28. september 2010, með breytingum sem gerðar voru í meðförum þingsins, með 63 greiddum atkvæðum alþingismanna.4

Í lok apríl 2010 lögðu nokkrir þingmenn fram þingsályktunartillögu á Alþingi um skipan nefndar til að rannsaka fall sparisjóða og erfiðleika íslenska sparisjóðakerfisins. Í greinargerð með tillögunni kom fram að við rannsóknina væri mikilvægt að farið yrði töluvert aftur í tímann og skoðaðar breytingar á lagaumhverfi sparisjóðanna og rekstrarformi þeirra og ákvarðanir eftirlitsaðila og túlkun þeirra á gildandi reglum um starfsumhverfi þeirra. Nauðsynlegt væri að meta hvaða áhrif þessi atriði hefðu haft á stöðu sparisjóðanna og rekstur þeirra almennt, en einnig með tilliti til þeirra samfélagssjónarmiða sem þeir störfuðu eftir. Rannsóknin ætti ekki að einskorðast við aðdraganda hrunsins í október 2008 heldur taka einnig til tímans eftir hrun enda væru áhrif hrunsins enn að koma í ljós hjá sparisjóðunum um allt land.5 Tillagan var hvorki tekin til meðferðar né frekari umfjöllunar á Alþingi.

Alþingi samþykkti lög nr. 68/2011 um rannsóknarnefndir 9. júní 2011 og tóku þau gildi 24. júní sama ár, en þetta voru fyrstu almennu lögin um rannsóknarnefndir á Íslandi. Lögin byggðu að hluta til á dönskum lögum um rannsóknarnefndir, norskum reglum um sama efni og skýrslu norskrar nefndar sem falið var að yfirfara reglur um rannsóknarnefndir í Noregi og leggja fram tillögur um lagaumhverfi þeirra. Þá var einnig leitað fyrirmynda í íslenskum lögum, svo sem lögum um umboðsmann Alþingis nr. 85/1997 og lögum um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða nr. 142/2008.6

Á meðan frumvarp til laga um rannsóknarnefndir var í meðförum Alþingis lögðu fjórir þingmenn fram frumvarp til laga um rannsókn á aðdraganda og orsökum erfiðleika og falls sparisjóðanna.7 Í umræðum á Alþingi kom fram að flutningsmenn frumvarpsins teldu að rannsóknin þyldi ekki bið eftir almennum lögum um rannsóknarnefndir, auk þess sem frumvarp til þeirra laga gerði ekki ráð fyrir nægum valdheimildum til að fá „skýra sýn á það sem gerðist með sparisjóðina.“8 Málið gekk til allsherjarnefndar sama dag en fékk ekki frekari meðferð á Alþingi.

Með þingsályktunartillögunni sem samþykkt var á Alþingi 10. júní 2011 um rannsókn á aðdraganda og orsökum erfiðleika og falls sparisjóðanna, var sem fyrr segir skipuð nefnd sem leita skyldi sannleikans um aðdraganda og orsök rekstrarerfiðleika og gjaldþrots sparisjóðanna á Íslandi. Í þingsályktuninni er markmiðum rannsóknarinnar lýst og skilgreind þau atriði sem rannsóknarnefndin skal beina sjónum sínum að og komast að niðurstöðu um.

1.2 Skipan rannsóknarnefndarinnar

Með skipunarbréfi forseta Alþingis 26. ágúst 2011 voru Sigríður Ingvarsdóttir, dómari við Héraðsdóm Reykjavíkur, Bjarni Frímann Karlsson, lektor við viðskiptafræðideild Háskóla Íslands, og Tinna Finnbogadóttir fjármálahagfræðingur skipuð í rannsóknarnefnd til að rannsaka aðdraganda og orsakir erfiðleika og falls sparisjóðanna. Sigríður var formaður nefndarinnar. Í skipunarbréfi nefndarmanna er vísað til þingsályktunar frá 10. júní 2011 auk þess sem í bréfinu segir að rannsóknin skuli, að því marki sem rannsóknarnefndin telji nauðsynlegt, ná svo langt aftur í tímann að varpað verði ljósi á breytingar á lagaumhverfi sparisjóðanna og rekstrarformi þeirra, sem og ákvarðanir eftirlitsaðila og túlkun þeirra á starfsumhverfi sparisjóðanna. Skyldi nefndin í því ljósi og tilgangs rannsóknarinnar leggja mat á hvaða áhrif framangreind atriði hefðu haft á stöðu sparisjóðanna og rekstur þeirra almennt og jafnframt með tilliti til þeirra samfélagslegu sjónarmiða sem þeir störfuðu eftir. Rannsóknin skyldi því ekki einskorðast við aðdraganda falls íslensku bankanna 2008 heldur einnig taka til tímans eftir fall bankanna þar sem áhrif þess væru enn að koma í ljós.

Hinn 20. september 2012 féllst forseti Alþingis á ósk Sigríðar Ingvarsdóttur héraðsdómara frá 5. september sama ár um lausn frá starfi formanns rannsóknarnefndar um sparisjóðina og sneri Sigríður aftur til fyrri starfa. Hrannar Már S. Hafberg, lögfræðingur, hafði starfað hjá nefndinni um nokkurra mánaða skeið þegar formaður hennar lét af störfum og á fundi forsætisnefndar Alþingis 26. september sama ár greindi forseti Alþingis frá því að hann hefði skipað Hrannar nýjan formann nefndarinnar. Skipan starfsmanns sem hafði þekkingu á verkefninu í þessa stöðu var til þess fallin að formannsskiptin hefðu sem minnst truflandi áhrif á framvindu þess.

1.3 Afmörkun á verkefni rannsóknarnefndarinnar

Samkvæmt þingsályktun frá 10. júní 2011 var verkefni rannsóknarnefndarinnar að leita sannleikans um aðdraganda og orsök rekstrarerfiðleika og gjaldþrots sparisjóðanna á Íslandi. Nefndin skyldi sjálf ákveða, innan þess ramma sem umboð hennar og lög um rannsóknarnefndir leyfðu, sbr. 6. gr. laga um rannsóknarnefndir nr. 68/2011, hvernig framkvæmd rannsóknarinnar yrði hagað til þess að hún uppfyllti markmið þingsályktunarinnar að teknu tilliti til þess sem skipunarbréf forseta Alþingis til nefndarmanna markaði til viðbótar um rannsókn nefndarinnar.

Fjármálaeftirlitið tók yfir vald stofnfjár- og hluthafafunda stærstu sparisjóðanna á árunum 2009 og 2010 og flestir sparisjóðir glímdu við rekstrar- eða eiginfjárvanda eftir fall viðskiptabankanna haustið 2008. Þessir erfiðleikar áttu sér nokkurn aðdraganda, bæði með tilliti til ytri og innri aðstæðna sparisjóðakerfisins, þótt ekki sé hægt að marka upphaf þeirra með skýrum hætti. Þá áttu nokkrir sparisjóðir í rekstrarerfiðleikum í lok síðustu aldar og upphafi þessarar. Í umræðum á Alþingi um þingsályktunartillöguna var meðal annars rætt að mikilvægt væri að rannsóknarnefndin fengi sjálf svigrúm til að meta hversu langt aftur í tímann rannsóknin þyrfti að ná. Að lágmarki þyrfti nefndin að leita aftur til ársins 2000 en lengra ef hún teldi það nauðsynlegt.9

Samband íslenskra sparisjóða var stofnað árið 1967. Innan vébanda þess höfðu sparisjóðirnir unnið að hagsmunamálum sínum og barist fyrir því að fá sambærilegar starfsheimildir og viðskiptabankarnir bjuggu að. Hluti þeirra heimilda fékkst með lagasetningu árið 1985 en árið 1993 var nær enginn munur orðinn á starfsemi banka og sparisjóða í lagalegum skilningi. Þá höfðu lagabreytingar um fjármálamarkaðinn sem fylgdu inngöngu í evrópska efnahagssvæðið áhrif á starfsumhverfi stofnana og fyrirtækja sem á honum störfuðu, þar á meðal sparisjóði, auk þess sem einkavæðing íslensku ríkisbankanna breytti samkeppnisumhverfi sparisjóðanna til frambúðar. Við lagasetninguna 1993 komu fram hugmyndir í umræðum á Alþingi um að eignarhaldi og stjórnarfyrirkomulagi sparisjóðanna þyrfti að breyta. Það var þó ekki fyrr en árið 2001 að leidd voru í lög heimildir til að breyta rekstrarfyrirkomulagi sparisjóða, þegar heimild var veitt til að breyta sparisjóði í hlutafélag. Samkvæmt þingsályktun Alþingis var nefndinni einnig ætlað að varpa ljósi á þær lagabreytingar og áhrif þeirra á starfshætti sparisjóðanna. Allt þetta hafði þýðingu fyrir fall og rekstrarerfiðleika sparisjóðanna og því nær skoðunartímabil nefndarinnar töluvert aftur fyrir þá atburði sem áttu sér stað á íslenskum fjármálamarkaði haustið 2008.

Í skipunarbréfi forseta Alþingis er því beint til nefndarinnar að rannsóknin skuli ekki einskorðast við aðdraganda falls íslensku bankanna 2008 heldur skuli hún einnig taka til tímans eftir fall þeirra. Síðan þá hefur efnahagsleg þróun og niðurstöður dómstóla haft áhrif á eignasafn og skuldastöðu sparisjóðanna. Þá hafa stjórnvöld komið að fjárhagslegri endurskipulagningu þeirra sparisjóða sem á þurftu að halda, lagt til nýtt stofnfé og endurreist tvo sparisjóði. Ekki liggur fyrir skýr niðurstaða uppgjörs sparisjóðakerfisins eftir fall bankanna og allan þann tíma sem nefndin hefur starfað hafa nýjar upplýsingar komið fram um það.

Rannsóknarnefndin tók mið af efnisþáttum við ákvörðun skoðunartímabils og er það því mislangt eftir því hvert viðfangsefnið er. Umfjöllun um lagaumgjörð sparisjóðanna nær til að mynda aftur til konungstilskipunar um sparisjóði frá árinu 1874. Fjallað er um samstarf sparisjóða á vettvangi Sambands íslenskra sparisjóða frá árinu 1996. Almennt yfirlit yfir rekstur og efnahag sparisjóðanna er gefið fyrir árin 2001–2011, en í einhverjum tilvikum ná slík yfirlit aftur til ársins 1997. Ákveðnir þættir efnahags- og rekstrarreikninga eru teknir til sérstakrar skoðunar frá árinu 2005, auk endurskoðunar og eftirlits með sparisjóðum. Töluleg yfirlit eru ýmist miðuð við árin 2001–2011 eða 2005–2011, en umfjöllun um þættina sem undir þau falla getur teygt sig aftar eða framar í tíma eftir atvikum. Þar sem Fjármálaeftirlitið tók yfir vald stofnfjár- eða hluthafafundar sparisjóðs nær athugun rannsóknarnefndarinnar jafnan fram að þeim degi.

Umfjöllunin tekur mið af þeim fjórtán sparisjóðum sem höfðu starfsleyfi sem slíkir í október 2008, og fær hver þeirra sérstakan kafla í skýrslunni. Þá er stuttlega fjallað um sparisjóði sem sameinuðust þessum fjórtán þar sem við á. Auk þess er gerð grein fyrir félögum sem sparisjóðirnir áttu samstarf um, ýmist í markaðslegum tilgangi, hagræðingarskyni eða með hagnað að leiðarljósi. Undir það falla Samband íslenskra sparisjóða (SÍSP), Tölvumiðstöð sparisjóðanna (Teris), Exista hf. og Kista – fjárfestingarfélag ehf. Þá stofnuðu sparisjóðirnir Lánastofnun sparisjóðanna árið 1985 en þar átti að fara fram fjármögnunar- og lánastarfsemi í þágu sparisjóðanna. Lánastofnunin varð síðar að Sparisjóðabanka Íslands hf., sem allir sparisjóðir áttu hlut í, og hafði afkoma bankans mikil áhrif á rekstur og efnahag sparisjóðanna. Þegar hefur verið gerð grein fyrir ákveðnum þáttum í starfsemi Sparisjóðabankans í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um fall bankanna en í þessari skýrslu er einum kafla varið í umfjöllun um starfsemi bankans og áhrif stefnubreytingar hans á rekstur sparisjóðanna.

Rannsóknin náði til sparisjóða og Sparisjóðabankans og því er ekki fjallað um starfsemi skilanefnda, slitastjórna, bráðabirgðastjórna eða annarra þeirra sem fara með eignir, skuldir eða rekstur fallinna sparisjóða eða Sparisjóðabankans. Fjallað er um Spkef sparisjóð, arftaka Sparisjóðsins í Keflavík, í framhaldi af umfjöllun um Sparisjóðinn í Keflavík, en Byr hf., annað fyrirtæki sem stofnað var á grunni fallins sparisjóðs, var ekki sparisjóður og fellur ekki undir rannsóknina.

Meðal þess sem kom til skoðunar hjá rannsóknarnefndinni voru atriði sem hafa um nokkurt skeið verið til athugunar eða rannsóknar hjá stofnunum eða embættum ríkisins. Miðað við tíma og umfang skýrslunnar reyndist ekki mögulegt, og þótti ekki skynsamlegt, að ráðast í frumrannsókn á þessum atriðum. Rannsóknarnefndin hefur þó leitað upplýsinga um rannsóknir sem þegar hafa farið fram og er að nokkru leyti byggt á þeim. Hvað varðar þátt endurskoðenda var stuðst við ársreikninga, endurskoðunarskýrslur, reikninga fyrir endurskoðun og skýrslutökur af endurskoðendum og sparisjóðsstjórum. Ekki var óskað eftir endurskoðunargögnum enda þykir sýnt að svo ítarleg rannsókn á endurskoðun er afar tímafrek.

1.4 Rannsóknarheimildir nefndarinnar og gagnaöflun

Rannsóknarheimildir nefndarinnar eru skilgreindar í 7. gr. laga um rannsóknarnefndir nr. 68/2011. Sérhverjum, jafnt einstaklingum, stofnunum sem lögaðilum, er skylt að verða við kröfu nefndarinnar um að láta í té gögn sem hún fer fram á. Með gögnum er meðal annars átt við skýrslur, skrár, minnisblöð, bókanir, samninga, álit sérfræðinga og önnur gögn sem nefndin óskar eftir í þágu rannsóknarinnar, hvort sem þau eru prentuð (skrifleg) eða á rafrænu formi. Sömu aðilum er jafnframt skylt að verða við óskum rannsóknarnefndarinnar um að skýra skriflega frá athöfnum sínum og svara skriflega fyrirspurnum hennar. Skyldan hvílir einnig þótt upplýsingarnar séu háðar þagnarskyldu eða um sé að ræða upplýsingar sem óheimilt er að veita fyrir dómi nema með samþykki ráðherra, forstöðumanns eða annars yfirmanns viðkomandi, jafnt hjá hinu opinbera sem einkafyrirtæki. Þó verður lögmaður, endurskoðandi eða annar aðstoðarmaður ekki krafinn upplýsinga sem honum hefur verið trúað fyrir út af rannsókn nefndarinnar nema með leyfi þess sem í hlut á. Ágreining um upplýsingaskyldu samkvæmt lögunum má bera undir héraðsdóm á grundvelli XV. kafla laga um meðferð sakamála.

Á starfstíma nefndarinnar var lögum um rannsóknarnefndir breytt með lögum nr. 158/2012 og nýrri 7. mgr. 7. gr. bætt við þau. Samkvæmt henni skyldu gögn afhent á því formi sem rannsóknarnefnd ákveður innan tilgreinds tíma og án endurgjalds. Þegar krafa um gögn beinist að aðila sem er til rannsóknar, og þegar sérstaklega stendur á, getur rannsóknarnefnd ákveðið að kostnaður af afhendingu gagna greiðist að hluta eða að öllu leyti af nefndinni.

Á grundvelli framangreindra rannsóknarheimilda beindi rannsóknarnefndin gagnafyrirspurnum að sparisjóðunum, slitastjórnum og bönkum sem hafa tekið yfir rekstur sparisjóða. Var óskað eftir gögnum á borð við stjórnarfundargerðir, fundargerðir lánanefnda, starfsmannalista, reglur sem giltu um starfsemina, samþykktir, lista yfir stofnfjáreigendur, lánasamninga, sundurliðanir á stærðum úr ársreikningum og ýmsum öðrum gögnum eftir því sem þurfa þótti við rannsóknina. Slitastjórnir og skilanefndir afhentu rannsóknarnefndinni einnig sérstakar úttektir sem þær höfðu látið vinna á tilteknum málefnum tengdum sparisjóðunum.

Tölvumiðstöð sparisjóðanna, Teris, afhenti rannsóknarnefndinni grunngögn úr tölvukerfum sparisjóðanna. Um er að ræða gagnagrunna sem vistaðir voru hjá Teris um útlán og skuldbindingar sem hafa útlánaígildi, veð, fjármögnun og verðbréfaviðskipti. Þar sem við átti fékk rannsóknarnefndin afhent afrit af grunngögnum um verðbréfaviðskipti, fjárstýringu og framvirka samninga beint frá þeim fjármálafyrirtækjum sem rannsóknin beindist að. Þessi grunngögn voru svo tengd saman í gagnagrunni rannsóknarnefndarinnar. Í gagnagrunninn voru einnig settir hlutafjármiðar sem skilað var til ríkisskattstjóra ásamt upplýsingum frá sama embætti um stjórnarsetu í félögum. Við gagnagrunninn var bætt upplýsingum úr gagnagrunni rannsóknarnefndar um fall bankanna, er vörðuðu rannsókn á sparisjóðunum, sem Þjóðskjalasafn Íslands afhenti. Þá fékk rannsóknarnefndin upplýsingar frá Þjóðskrá Íslands, Verðbréfaskráningu Íslands og NASDAQ OMX Iceland (Kauphöllinni). Rannsóknarnefndin studdist einnig við tengslagrunninn Rel8 til þess að afla upplýsinga um önnur fyrirtæki en sparisjóðina og veitti ríkisskattstjóri rannsóknarnefndinni góðfúslega aðgang að gögnum hans, til að mynda ársreikningum, samþykktum og tilkynningum. Þá fékk rannsóknarnefndin aðgang að tölvupósthólfum valinna starfsmanna sparisjóðanna.

Fjármálaeftirlitið lét nefndinni í té skýrslur sem stofnunin hafði unnið um sparisjóðina, óháðar úttektir sérfræðinga á sparisjóðunum og lögbundnar skýrslur um innri og ytri endurskoðun, reglulegar skýrslur sem sparisjóðirnir skiluðu sjálfir um stöðu sína samkvæmt lögum nr. 161/2002, minnisblöð og aðrar upplýsingar úr skjalaskrá stofnunarinnar sem óskað var eftir. Þá veitti Fjármálaeftirlitið skriflegar og munnlegar upplýsingar um atriði sem vörðuðu eftirlit þess með sparisjóðum. Seðlabanki Íslands veitti rannsóknarnefndinni aðgang að gagnagrunnum sínum um heildarstærðir efnahagsreikninga fjármálafyrirtækjanna sem hér eru til umfjöllunar, þar sem haldið er utan um regluleg skýrsluskil þeirra til Seðlabankans. Frá Seðlabankanum fékk rannsóknarnefndin einnig bréfasamskipti sparisjóðanna og bankans. Þá afhenti Seðlabankinn gögn um uppgjör krafna hans á sparisjóðina og fjárhagslega endurskipulagningu nokkurra minni sparisjóða frá desember 2010 og svaraði fyrirspurnum nefndarinnar um eftirlit með sparisjóðunum. Frá fjármálaráðuneytinu fékk rannsóknarnefndin gögn um fjárhagslega endurskipulagningu stærri sparisjóðanna og Sparisjóðabankans, umsóknir sparisjóðanna um 20% eiginfjárframlag úr ríkissjóði, auk upplýsinga um kostnað af endurskipulagningu sparisjóðakerfisins. Rannsóknarnefndin fékk afhent tölvupósthólf nokkurra starfsmanna Fjármálaeftirlitsins, Seðlabankans og fjármálaráðuneytisins.

Samband íslenskra sparisjóða veitti rannsóknarnefndinni aðgang að ársskýrslum sínum og gögnum um starfsemi, rekstrarumhverfi og starfshætti sparisjóða í nágrannalöndum okkar. Þá fékk rannsóknarnefndin stjórnarfundargerðir Tryggingasjóðs sparisjóðanna og annað upplýsingaefni. Rannsóknarnefndin kallaði eftir upplýsingum frá fjármálaeftirlitinu í Noregi, samtökum sparisjóða og samvinnubanka í Danmörku (Lokale Pengeinstitutter) og samtökum sparisjóða í Svíþjóð (Sparbankernas Riksförbundet) í því skyni að bera starfsumhverfi sparisjóðanna saman við starfsumhverfi sambærilegra fjármálafyrirtækja í nágrannalöndunum. Svör bárust frá Danmörku og Noregi. Þá leitaði nefndin eftir upplýsingum frá þýska sparisjóðasambandinu (Deutscher Sparkassen- und Giroverband) sem sýndi rannsókninni mikinn áhuga og sendi fulltrúa sinn til landsins á fund nefndarinnar til að kynna starfsumhverfi sparisjóða í Þýskalandi og fræðast um störf rannsóknarnefndarinnar. Rannsóknarnefndin fékk afhentar 4,3 milljónir tölvupósta, 158 þúsund skjöl og í gagnagrunninum voru 13,2 milljónir færslna. Gagnamagn var um 2,1 terabæt.

Rannsóknarnefndin leitaðist ekki við að stemma af allar fjárhagsupplýsingar eða sundurliðanir við endurskoðaða ársreikninga sem henni voru afhent. Þó bar nefndin saman endurskoðaða ársreikninga, skýrslur sem skilað var til Fjármálaeftirlitsins og upplýsingar sem fyrrnefndur gagnagrunnur hafði að geyma. Tekið er fram við hvaða gögn er stuðst hverju sinni og komi fram misræmi er gerð grein fyrir því.

Margir þeirra sparisjóða sem rannsóknin náði til voru ýmist í slitameðferð, höfðu runnið inn í aðrar fjármálastofnanir eða dregið starfsemi sína verulega saman. Starfsmenn sem þekktu starfsemina og þau gögn sem rannsóknarnefndin þurfti á að halda höfðu því horfið til annarra starfa. Þetta hafði áhrif á gagnaöflun, bæði hvað varðaði aðgengi að gögnunum og túlkun á þeim.

Með vísan til 8. gr. laga nr. 68/2011 kallaði rannsóknarnefndin 169 einstaklinga til að gefa skýrslu og komu nokkrir þeirra oftar en einu sinni. Lista yfir þá sem gáfu skýrslu fyrir nefndinni er að finna í viðauka D. Formlegar skýrslutökur voru 197 talsins og stóðu yfir í samtals 311 klukkustundir þar sem tveir eða fleiri nefndarmenn eða starfsmenn voru viðstaddir. Vinnustundirnar voru því mun fleiri. Þá kallaði nefndin til viðtals 17 einstaklinga til að fá upplýsingar um atriði sem gætu skipt máli fyrir rannsóknina. Einnig bárust nefndinni ábendingar á heimasíðu hennar.

Rannsóknarnefndin hafði víðtækar heimildir til gagnaöflunar. Engu að síður gekk gagnaöflun oft treglega, hvort sem um var að ræða einkaaðila eða opinberar stofnanir. Oft þurfti að ítreka beiðnir og ganga á eftir svörum. Þá kom upp ágreiningur um það hver ætti að bera kostnað af afhendingu gagna. Með lagabreytingu í desember 2012 var skýrar kveðið á um kostnað af afhendingu gagna til rannsóknarnefnda, sbr. lög nr. 158/2012 um breytingu á lögum nr. 68/2011 um rannsóknarnefndir.

Áður en rannsóknarnefndin var skipuð hafði Fjármálaeftirlitið tekið yfir vald stofnfjár- og hluthafafunda þriggja sparisjóða, auk Sparisjóðabankans. Þá hafði Sparisjóður Mýrasýslu sameinast Arion banka hf. Aðgengi að gögnum um þessi fimm félög og þeim starfsmönnum sem veitt gátu upplýsingar um rekstur þeirra og efnahag var mun verra en hjá starfandi sparisjóðum. Þar voru gögn mun aðgengilegri og reyndir starfsmenn gátu veitt mikilvægar upplýsingar um gögn sem nefndinni voru afhent. Þekking á tölvukerfum sem notuð voru hjá stærri sparisjóðum var ekki lengur til staðar hjá Teris nema í takmörkuðum mæli þegar rannsóknarnefndin hóf störf. Torvelt reyndist að nálgast afrit eldri gagna hjá Teris og stundum var ógerlegt að endurheimta þau. Endurskoðendur sem rannsóknarnefndin leitaði til um gögn og sundurliðanir vísuðu til þess að gögn væru ekki geymd nema um ákveðinn tíma í samræmi við ákvæði laga. Því reyndist nefndinni erfitt að sækja gögn langt aftur í tímann. Þá kom fyrir að rannsóknarnefndin mætti tortryggni og efasemdum um að hún hefði heimild til að óska eftir umbeðnum gögnum eða að þau kæmu rannsókninni við.

1.5 Þagnarskylda nefndarmanna og birting trúnaðarupplýsinga

Samkvæmt 11. gr. laga um rannsóknarnefndir nr. 68/2011 hvílir þagnarskylda á nefndarmönnum og starfsmönnum hennar um upplýsingar sem leynt skulu fara, sbr.18. gr. laga nr. 70/1996, sbr. 136. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Sama gildir um sérfræðinga á vegum nefndarinnar. Þá hvílir sama þagnarskylda á starfsmönnum nefndarinnar og nefndarmönnum og hvílir á starfsmönnum fjármálafyrirtækja, en þeir sem nefndin ræddi við og leitaði upplýsinga hjá gátu ekki borið fyrir sig þagnarskyldu. Á grundvelli þessara heimilda hefur rannsóknarnefndinni verið treyst fyrir miklu magni upplýsinga sem hún hefur stuðst við til þess að svara þingsályktuninni. Þagnarskylda nefndarmanna stendur þó ekki í vegi fyrir því að nefndin geti birt upplýsingar sem annars væru háðar þagnarskyldu, ef nefndin telur slíkt nauðsynlegt til að rökstyðja niðurstöður sínar. Nefndin skal þó því aðeins birta upplýsingar um persónuleg málefni einstaklinga, þar með talin fjármál þeirra, að verulegir almannahagsmunir séu af því, sem vegi þyngra en hagsmunir þess einstaklings sem í hlut á, sbr. 2. mgr. 11. gr.

Rannsókn nefndarinnar nær til allra sparisjóða, ekki eingöngu þeirra sem fallnir eru, með þeim takmörkunum sem framar greinir. Samkvæmt þingsályktun Alþingis skyldi rannsóknarnefndin gera samanburð milli sparisjóða sem stóðu af sér erfiðleikana sem gengu yfir íslenskt efnahagslíf frá haustinu 2008 og hinna sem gerðu það ekki. Við umfjöllun og birtingu niðurstaðna þarf rannsóknarnefndin að hafa til hliðsjónar að trúnaðarsamband ríkir milli sparisjóðanna sem enn starfa og viðskiptamanna þeirra. Þar sem rannsóknarnefndin taldi nauðsynlegt að fjalla um persónuleg málefni einstaklinga eru nöfn þeirra ekki gefin upp, nema þegar um er að ræða opinberlega aðgengilegar upplýsingar. Þá er ekki fjallað um skuldamál félaga nema það sé nauðsynlegt til þess að varpa ljósi á atriði sem eru til skoðunar og ef félögin hafa verið afskráð, eru orðin gjaldþrota eða voru að hluta til í eigu sparisjóðanna sjálfra. Skýrslan birtir því færri nöfn lögaðila en til skoðunar voru. Rannsóknarnefndin taldi mikilvægt, meðal annars með tilliti til samkeppnissjónarmiða, að hlífa starfandi fyrirtækjum eins og unnt væri við umfjöllun um fjármál þeirra. Þessi sjónarmið ná ekki síður til starfandi sparisjóða en þeirra fyrirtækja sem í hlut eiga. Í því tilliti verður að hafa í huga að umfjöllun nefndarinnar beinist að vinnubrögðum og starfsemi sparisjóðanna fyrst og fremst, en ekki fjármálum einstaklinga og fyrirtækja. Rannsóknarnefndin tók þá ákvörðun að birta ekki frekari upplýsingar en nauðsyn krafði í þágu þess verkefnis sem henni var falið, og greina ekki frá einstaklingum eða lögaðilum að ástæðulausu. Í skýrslunni er þó að finna upplýsingar sem jafnan skal hvíla trúnaður yfir, svo sem um lánamál, hlutabréfaviðskipti og aðra þætti í starfsemi sparisjóða og Sparisjóðabankans. Þá eru birtar upplýsingar úr gögnum íslenskra stjórnvalda, meðal annars um endurskipulagningu íslensks fjármálakerfis í kjölfar falls bankanna árið 2008.

1.6 Andmælaréttur stjórnenda og sparisjóðanna og þeirra sem vitnað er til

Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga um rannsóknarnefndir má fela rannsóknarnefnd að meta lögfræðileg atriði til að varpa ljósi á það hvort grundvöllur sé fyrir því að einstaklingar eða lögaðilar skuli sæta ábyrgð og skal nefndin fjalla um það í skýrslu sinni. Þegar skýrslutökum og gagnaöflun er lokið skal þeim sem til rannsóknar er og ætla má að sætt geti ábyrgð vegna efnistaka rannsóknar gert kleift að tjá sig um þá málavexti og lagatúlkun sem rannsóknarnefnd íhugar að fjalla um í skýrslu sinni, sbr. 3. mgr. 10. gr. laga um rannsóknarnefndir. Nefndin skal veita viðkomandi hæfilegan frest til að gera skriflega athugasemd við þessi atriði.

Með vísan í þann rökstuðning sem fram kemur í 14. kafla skýrslunnar um ábyrgð þeirra sem rannsóknin nær til var ekki tilefni til þess að veita formlegan andmælarétt. Hins vegar hefur rannsóknarnefndin borið kafla um sparisjóðina, Sparisjóðabankann og Samband íslenskra sparisjóða undir sparisjóðsstjóra, stjórnarformenn og þá sem störfuðu fyrir sambandið. Þá hafa fulltrúar Seðlabanka Íslands, Fjármálaeftirlitsins og fjármálaráðuneytisins fengið að kynna sér þá þætti skýrslunnar er varða þessar stofnanir. Öllum þessum aðilum hefur verið gefinn kostur á að leiðrétta staðreyndavillur eða koma á framfæri upplýsingum sem þeir telja koma að gagni við að varpa ljósi á atburðarásina. Var þetta gert í því augnamiði að upplýsingar í skýrslunni yrðu eins sannar og kostur er. Voru aðilar sérstaklega boðaðir til nefndarinnar á grundvelli þeirra upplýsinga og yfirsýnar sem þeir bjuggu yfir um málefnin sem til rannsóknar voru hverju sinni, án tillits til mögulegrar ábyrgðar þeirra á því sem var fjallað um. Tilvitnanir í þá sem gáfu skýrslu fyrir nefndinni voru kynntar viðkomandi bréfleiðis og þeim veittur skammur frestur til að koma að athugasemdum. Hafi það misfarist í einhverjum tilvikum biðst rannsóknarnefndin afsökunar. Af þeim 87 sem fengu slík bréf svöruðu nær allir og var að mestu tekið tillit til athugasemda sem bárust. Þessi vinna hefur staðið yfir, samhliða öðrum verkefnum nefndarinnar, frá því í september 2013 og hefur það því tekið drjúgan tíma. Það er mat nefndarinnar að þeim tíma hafi verið vel varið því með þessu móti var hægt að koma í veg fyrir rangfærslur og staðreyndavillur og treysta enn frekar hlutlægni í umfjöllun rannsóknarnefndarinnar.

1.7 Kostnaður og umfang rannsóknar

Kostnaður vegna rannsóknarnefnda helst í hendur við eðli og umfang verkefnanna sem þeim eru falin. Vegna orðalags þingsályktunar Alþingis um rannsóknina hefur nefndin þurft að takmarka umfangið eins og lýst var hér framar um afmörkun verkefnisins. Tímabilið sem rannsóknin náði til var engu að síður langt, stofnanirnar margar og efnisatriðin flókin. Þá bætti skipunarbréf nefndarmanna við atriðum er vörðuðu fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðakerfisins, sem var viðamikil enda komu að henni sérfræðingar frá ráðuneytum, erlendir ráðgjafar, aðkeyptir sérfræðingar, Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið.

Þegar nefndin tók til starfa voru henni úthlutaðir níu mánuðir til verksins. Ljóst var frá upphafi að ekki tækist að leysa verkefnið á svo stuttum tíma. Það krefst sérhæfðrar þekkingar að vinna verkið enda um að ræða fjármálafyrirtæki sem lúta flóknu regluverki. Að verkinu kom fjöldi sérfræðinga með þekkingu á fjármálamarkaði, meðal annars löggiltir endurskoðendur. Þó að nefndinni væri sérstaklega gert að skoða hvernig staðið hefði verið að endurskoðun sparisjóðanna var enginn nefndarmanna endurskoðandi. Nefndarmennirnir þrír stjórnuðu 53 starfsmönnum og verktökum, auk þess sem þeir komu sjálfir beint að vinnslu skýrslunnar á öllum stigum hennar.

Í lok mars 2014 var kostnaður nefndarinnar 607 milljónir króna, þar af 355 milljónir króna í launakostnað og 178 milljónir króna í sérfræðikostnað. Þá hafa fallið til 67 milljónir króna í sameiginlegan kostnað rannsóknarnefnda um Íbúðalánasjóð og sparisjóðanna, en þar er einkum um að ræða kostnað við húsnæði og annan rekstur. Gróflega áætlað liggja 42 ársverk að baki skýrslunni. Í þessu ljósi má benda á að kostnaðurinn sem þegar hefur fallið á ríkissjóð vegna falls og rekstrarerfiðleika sparisjóðanna er tæplega 35 milljarðar króna, auk þess sem óljóst er um endurheimtur 215 milljarða króna kröfu ríkissjóðs á hendur þrotabúi Sparisjóðabankans. Samkvæmt skýrslu ríkisendurskoðunar um fyrirgreiðslu ríkisins við fjármálafyrirtæki og stofnanir í kjölfar bankahrunsins sem gefin var út í júní 2012 gaf ríkissjóður út skuldabréf fyrir 186,5 milljarða króna vegna hlutafjárframlaga til viðskiptabankanna þriggja.

Allar þær rannsóknarnefndir sem stofnaðar hafa verið hafa farið fram yfir tímamörk sem þeim hafa verið sett og upprunalega kostnaðaráætlun. Það gefur tilefni til að ætla að þeim sé skammtaður of naumur tími til að sinna þeim verkefnum sem þeim eru falin. Í tilviki þessarar rannsóknarnefndar var þingsályktun um störf hennar víðtæk, bæði hvað varðaði tímabil, aðila til rannsóknar og efnisþætti, en tíminn sem nefndinni var úthlutaður til að ljúka verkinu var knappur. Rannsóknarnefndin hefur þó notið ríks skilnings Alþingis á verkefni nefndarinnar og þeim úrlausnarefnum sem við er að etja.

1.8 Uppbygging skýrslunnar

Skýrslan samanstendur af 31 kafla og 5 viðaukum sem fjalla um ákveðna þætti í sögu og starfsemi sparisjóðanna og Sparisjóðabankans. Um að ræða greiningu á helstu atriðum sem rannsóknarnefndinni var sérstaklega falið með þingsályktun Alþingis og skipunarbréfi forseta Alþingis að rannsaka og gera grein fyrir. Hér er um ræða atriði á borð við fjármögnun sparisjóðanna, útlán þeirra, fjárfestingar, eftirlits- og lagaumhverfi og aðra þætti í starfsumhverfi þeirra. Um þessi atriði er fjallað í fyrri hluta skýrslunnar, einkum bindum 1–3. Þá er að finna greiningu á starfsemi sparisjóðanna, hvers um sig, í 17.–30. kafla, þar sem helstu atriðum í starfsemi þeirra eru gerð skil til að gera megi þann samanburð sem kveðið er á um í b-lið 2. mgr. þingsályktunar Alþingis. Þar segir að framangreindum atriðum, meðal annarra, skuli gera skil til að varpa ljósi á helstu orsakir mismunandi árangurs rekstrar þeirra. Sú greining á starfsemi og starfsháttum hvers sparisjóðs um sig í þeim köflum myndar þann grunn sem fjallað er um í stærra samhengi í fyrri hluta skýrslunnar og rannsóknarnefndin leggur til grundvallar ályktunum sínum.

Að öðru leyti er framsetning efnis í skýrslunni eftirfarandi:

• Í þessum fyrsta kafla skýrslunnar er fjallað um nefndina, skipan hennar og verkefni, skilgreiningu verkefnis og afmörkun, framvindu rannsóknar og kostnað af störfum rannsóknarnefndar.
• Í öðrum kafla eru birtar samandregnar niðurstöður og ályktanir rannsóknarnefndar Alþingis um ýmsa þætti rannsóknarinnar.
• Í þriðja kafla er litið yfir hagsögu sparisjóðanna, rýnt í þær samfélagslegu og rekstrarlegu forsendur sem þeir voru stofnaðir á og það efnahagsumhverfi þeir spruttu upp í, uxu og döfnuðu.
• Í fjórða kafla er rakið lagaumhverfi sparisjóðanna allt frá setningu tilskipunar Danakonungs um hlunnindi fyrir sparisjóði á Íslandi árið 1874 og setningu fyrstu laga um sparisjóði nr. 44/1915, allt fram á okkar daga, auk þess sem þar er að finna samandregna úttekt nefndarinnar á starfsumhverfi sparisjóða í Danmörku, Noregi, Svíþjóð og Þýskalandi.
• Í fimmta kafla er fjallað um samstarf sparisjóða innan Sambands íslenskra sparisjóða frá árinu 1996 til 2008. Meðal annars er komið inn á stefnumótun og markaðsmál sparisjóðanna og annað samstarf á þessum vettvangi.
• Í sjötta kafla er gerð grein fyrir eftirliti með sparisjóðunum, bæði innra eftirliti og opinberu eftirliti Fjármálaeftirlitsins, Seðlabankans og Samkeppniseftirlitsins.
• Í sjöunda kafla er tekin fyrir endurskoðun ársreikninga sparisjóða, þar með talin fyrirmæli laga, reglur Fjármálaeftirlitsins um endurskoðun, ábyrgð endurskoðenda og upplýsingaskylda og fjallað um endurskoðun hjá sparisjóðunum á árunum 2005–2010.
• Í áttunda kafla er fjallað um reikningsskil sparisjóðanna og skattlagningu þeirra, þar með taldið lagareglur, upptaka alþjóðlegra reikningsskilastaðla og meðhöndlun ársreikninga í skýrslunni. Einnig var gerður samanburður á umfangi sparisjóðakerfisins miðað við viðskiptabankana.
• Í níunda kafla er farið yfir útlán og afskriftir sparisjóðanna, útlánastefnu, tryggingar útlána og Icebank-hluthafalánin.
• Í tíunda kafla er fjallað um fjárfestingar sparisjóðanna, fjáreignir, áhrif fjárfestinga á eiginfjárgrunn og félögin Exista hf. og Kistu – fjárfestingarfélag ehf.
• Í ellefta kafla er gerð grein fyrir fjármögnun sparisjóðanna, greiðslumiðlun og samstarfi við Íbúðalánasjóð um fjármögnun íbúðalána, meðal annars um félagið Klettháls ehf.
• Í tólfta kafla er fjallað um eignarhald sparisjóðanna, stofnfé og ávöxtun þess, eigið fé í hlutafélagi og í sparisjóði, arðgreiðslur og stofnfjáraukningar.
• Í þrettánda kafla er greint frá fjárhagslegri endurskipulagningu sparisjóðanna og kostnaði íslenska ríkisins af henni. Fjallað er um aðkomu stjórnvalda að málefnum sparisjóðanna eftir fall bankanna, meðal annars á grundvelli laga nr. 125/2008 sem fólu í sér heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði, samkomulag um uppgjör smærri sparisjóðanna og aðkomu Fjármálaeftirlitsins og annarra aðila að fjárhagslegri endurskipulagningu sparisjóðanna og stofnfjáreign ríkisins í sparisjóðunum.
• Í fjórtánda kafla er fjallað um hugtökin mistök, vanrækslu og ábyrgð í rannsókn nefndarinnar á sparisjóðunum.
• Í fimmtánda kafla er fjallað um tilkynningar rannsóknarnefndarinnar til ríkissaksóknara vegna gruns um refsiverða háttsemi á grundvelli laga um fjármálafyrirtæki, almennra hegningarlaga og lögum um einkahlutafélög.
• Í sextánda kafla er hugað að þeim samfélagslegu og rekstrarlegu forsendum sem sparisjóðirnir voru stofnaðir á. Þá er vakið máls á mögulegum breytingum á lögum og reglum sem búið gætu í haginn fyrir sparisjóðina.
• Í sautjánda til þrítugasta kafla er fjallað sérstaklega um hvern og einn þeirra 14 sparisjóða sem voru við lýði fyrir hrun. Þar er meðal annars farið yfir rekstur hvers þeirra um sig, útlán, fjáreignir og fjárfestingar, fjármögnum, eignarhald, stofnfé og stofnfjáreigendur, arð, fjárhagslega endurskipulagningu og innra og ytra eftirlit, áhættustýringu og hlutafélagsvæðingu þar sem henni var til að dreifa.
• Í þrítugasta og fyrsta kafla er fjallað um Sparisjóðabanka Íslands hf., eignarhald og stefnumótun, eignarhluti hans í Exista hf., útlán og útlánaáhættu, kaup á víxlum útgefnum af viðskiptabönkunum, endurhverf viðskipti og skuldatryggingar og fjárhagslega endurskipulagningu bankans.

Með skýrslunni fylgja síðan fimm viðaukar. Í þeim fyrsta er að finna samantekt um efnahagslegt umhverfi sparisjóðanna sem tekið var saman fyrir rannsóknarnefndina af Vífli Karlssyni, dr. í hagfræði, og Einari Þorvaldi Eyjólfssyni. Þá fylgja töflur með reikningsskilum sparisjóðanna, töflur úr ársreikningum einstakra sparisjóða og upplýsingar um viðmælendur og starfsmenn nefndarinnar.

 

---