13. kafli – Fjárhagsleg endurskipulagning sparisjóðanna

13. Fjárhagsleg endurskipulagning sparisjóðanna

Tímabilið frá haustinu 2008 og fram á árið 2011 var mikill umbrotatími í sögu sparisjóðanna á Íslandi. Það sést glöggt af því að á haustmánuðum 2008, fyrir fall íslensku viðskiptabankanna, voru 16 sparisjóðir með starfsleyfi á Íslandi, það voru:1

• Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis hf.
• Byr sparisjóður
• Sparisjóðurinn í Keflavík
• Sparisjóður Mýrasýslu
• Afl sparisjóður
• Sparisjóður Ólafsfjarðar
• Sparisjóður Vestmannaeyja
• Sparisjóður Bolungarvíkur
• Sparisjóður Norðfjarðar
• Sparisjóður Þórshafnar og nágrennis
• Sparisjóður Svarfdæla
• Sparisjóður Höfðhverfinga
• Sparisjóður Strandamanna
• Sparisjóður Suður-Þingeyinga
• nb.is-sparisjóður
• Sparisjóður Kaupþings hf.

Í lok árs 2011 hafði landslagið hins vegar breyst umtalsvert, en þá voru starfandi 10 sparisjóðir:2

• Afl sparisjóður
• Sparisjóður Bolungarvíkur
• Sparisjóður Höfðhverfinga
• Sparisjóður Norðfjarðar
• Sparisjóður Ólafsfjarðar
• Sparisjóður Strandamanna
• Sparisjóður Suður-Þingeyinga
• Sparisjóður Svarfdæla
• Sparisjóður Vestmannaeyja
• Sparisjóður Þórshafnar og nágrennis

Tími stóru sparisjóðanna var liðinn. Sparisjóðirnir sem enn störfuðu voru smærri landsbyggðarsparisjóðir og hlutdeild þeirra í fjármálakerfinu lítil. Heildareignir sparisjóða höfðu numið 742 milljörðum króna 30. september 2008 en voru í árslok 2011 aðeins 60 milljarðar króna.3 Enn hallaði undan fæti hjá sparisjóðunum á árinu 2012, heildareignir þeirra námu þá rúmum 57 milljörðum króna, en lækkunin var að mestu til komin vegna samruna Sparisjóðs Ólafsfjarðar og Arion banka hf. Hlutdeild sparisjóðanna í heildareignum lánastofnana var rétt rúmlega 1,5% í lok árs 2012. Á árinu 2012 voru fjórir sparisjóðir af níu reknir með tapi og arðsemi heildareigna var lítil. Enn ríkir ákveðin óvissa um mat útlána sem háð eru túlkun dóma um gengistryggð útlán og raunveruleg fjárhagsstaða sparisjóðanna er því óviss.4 Í riti Seðlabanka Íslands, Fjármálastöðugleiki 2013, segir:

Starfandi sparisjóðir eru nú átta eftir að stjórnir Sparisjóðs Svarfdæla og Sparisjóðs Þórshafnar og nágrennis samþykktu samrunaáætlun í júlí síðastliðnum. FME hefur gefið leyfi fyrir samrunanum og beðið er samþykkis ESA (Eftirlitsstofnunar EFTA). Samruninn mun miðast við 1. janúar 2013 en heildareignir sameinaðs sparisjóðs munu líklegast nema tæplega 6 ma.kr. Sem fyrr stefnir Arion banki á að sameina AFL sparisjóð við bankann en við þá sameiningu munu heildareignir sparisjóðakerfisins dragast saman um 25%.5

Með fækkun sparisjóðanna hefur starfsumhverfi þeirra gjörbreyst á fáum árum og að ýmsu leyti fjarað undan starfsemi þeirra. Mat Seðlabankans er að staða þeirra raski ekki fjármálastöðugleika, en að ljóst sé að þeir verði að halda áfram að leita leiða til að hagræða í rekstri, til dæmis með sameiningum eða samstarfi við stærri fjármálafyrirtæki.6

Eins og þegar hefur komið fram, liðu stóru sparisjóðirnir undir lok á þessu tímabili. Fjármálaeftirlitið tók yfir vald hluthafa- og stofnfjáreigendafunda þeirra og ráðstafaði eignum þeirra og skuldum. Nánari umfjöllun um stærri sparisjóðina, Sparisjóð Reykjavíkur og nágrennis, Sparisjóð Mýrasýslu, Byr sparisjóð og Sparisjóðinn í Keflavík, auk Sparisjóðabanka Íslands hf., og aðdraganda að yfirtöku þeirra er að finna undir fjárhagslegri endurskipulagningu í köflunum um þessa sparisjóði. Leið smærri sparisjóða að fjárhagslegri endurskipulagningu var nokkuð frábrugðin og mótaðist að miklu leyti af kröfum á hendur þeim sem Seðlabanki Íslands eignaðist samkvæmt ákvörðun Fjármálaeftirlitsins frá 21. mars 2009 um ráðstöfun eigna og skulda Sparisjóðabanka Íslands hf. Í raun má skipta smærri sparisjóðunum í tvo flokka, annars vegar þá sparisjóði sem gengu í gegnum fjárhagslega endurskipulagningu með samningum við kröfuhafa sína, þar sem Seðlabanki Íslands var yfirleitt stærstur, með tilheyrandi breytingu á eignarhaldi, og hins vegar þá sparisjóði sem greiddu upp kröfur Seðlabanka Íslands. Í fyrri hópnum voru Sparisjóður Bolungarvíkur, Sparisjóður Norðfjarðar, Sparisjóður Svarfdæla, Sparisjóður Vestmannaeyja og Sparisjóður Þórshafnar og nágrennis. Í seinni hópnum voru Sparisjóður Höfðhverfinga, Sparisjóður Strandamanna og Sparisjóður Suður-Þingeyinga. Umfjöllunin hér tekur ekki nema að mjög litlu leyti til Afls sparisjóðs og Sparisjóðs Ólafsfjarðar, enda voru þeir dótturfélög Sparisjóðs Mýrasýslu og fylgdu honum yfir til Nýja Kaupþings banka hf., síðar Arion banka hf., við yfirtöku Fjármálaeftirlitsins á Sparisjóði Mýrasýslu 3. apríl 2009.

Eignarhald Sparisjóðs Bolungarvíkur, Sparisjóðs Norðfjarðar, Sparisjóðs Svarfdæla, Sparisjóðs Vestmannaeyja og Sparisjóðs Þórshafnar og nágrennis tók miklum breytingum á tímabilinu og er stofnfé þeirra nú að mestu leyti í eigu ríkisins. Sparisjóður Höfðhverfinga, Sparisjóður Strandamanna og Sparisjóður Suður-Þingeyinga eru enn að mestu leyti í eigu heimamanna á starfssvæðum sínum. Sparisjóður Ólafsfjarðar sameinaðist Arion banka hf. í september 2012 en AFL-sparisjóður, sem er í eigu Arion banka, er enn rekinn sem sjálfstæður sparisjóður. Nánar er fjallað um fjárhagslega endurskipulagningu og breyttar aðstæður sparisjóðanna í köflum um viðkomandi sparisjóði.

13.1 Fjárhagsleg endurskipulagning

Í kjölfar kerfislægs hruns eins og varð á Íslandi haustið 2008 getur fjárhagsleg endurskipulagning verið mikilvægur þáttur í endurreisn hagkerfisins. Í venjulegu árferði geta fyrirtæki farið fram á greiðslustöðvun, leitað nauðasamninga eða lýst sig gjaldþrota. Þá getur kröfuhafi á sama hátt gengið að veðum eða knúið fram gjaldþrotaskipti. Við þær aðstæður sem mynduðust á Íslandi haustið 2008 geta þessar leiðir hins vegar orsakað vítahring gjaldþrota, aukið á greiðsluvanda annarra fyrirtækja og ýtt undir viðvarandi atvinnuleysi. Slík atburðarás getur dregið úr möguleikum á efnahagsbata og fest hagkerfið í djúpri lægð. Í kerfislægri kreppu þarf því oft að beita öðrum aðferðum en í venjulegu árferði til lausnar vanda fyrirtækja.7 Við slíkar kringumstæður getur fjárhagsleg endurskipulagning verið ákjósanlegur kostur, enda er markmið hennar að leysa úr skulda- og eiginfjárvanda fyrirtækis til frambúðar og skila lífvænlegu fyrirtæki.

Með fjárhagslegri endurskipulagningu geta endurheimtur kröfuhafa orðið betri en ef til upplausnar fyrirtækisins hefði komið. Sjái kröfuhafar fram á greiðslufall, getur það verið þeim í hag að breyta greiðsluskilmálum, til dæmis með því að lækka vexti, lengja í lánum, eða jafnvel með eftirgjöf skulda að hluta gegn hlutafé í fyrirtækinu. Mikilvægt er að fyrirtækið standi undir greiðslum á skuldum eftir endurskipulagninguna og við mat á fjárhæð skulda eftir endurskipulagningu verður því að hafa hliðsjón af væntri greiðslugetu, heildarvirði fyrirtækisins og mati á verðmæti eigna þess. Í samningum um fjárhagslega endurskipulagningu er algengt að gerðar séu kröfur um eiginfjárframlag frá eigendum eða að þeir greiði niður skuldir að einhverju leyti. Þá er oft gerð krafa um að skuldum eða hluta þeirra sé breytt í eigið fé eða gefin séu út skuldabréf með breytirétti í hlutafé. Á sama tíma er oft sett arðgreiðslubann eða aðrar takmarkanir á úttektir eigenda fyrirtækjanna.

Fyrirtæki geta leitað eftir samningi um frjáls skuldaskil vegna uppgjörs við kröfuhafa og er slíkur samningur oft nefndur frjáls eða óformlegur nauðasamningur, enda þótt ekki sé um nauðasamning að ræða í skilningi laga.8 Slíkir samningar eru gerðir ef sýnt þykir að með þeim muni kröfuhafar endurheimta stærri hluta krafna sinna en með formlegri fullnustuleið. Ef sú leið er farin, verður þó að tryggja jafnræði kröfuhafa. Samþykki allra kröfuhafa er skilyrði fyrir frjálsum nauðasamningum, enda yrði kröfuhafi ekki bundinn af samkomulagi sem hann hefði ekki samþykkt. Sparisjóðirnir fóru þá leið að leita frjálsra eða óformlegra nauðasamninga við lánardrottna sína og fóru því ekki í ferli formlegra nauðasamninga, að Sparisjóði Mýrasýslu undanskildum. Þá leitaði Sparisjóðabanki Íslands hf. óformlegra nauðasamninga við sína kröfuhafa.

13.1 1 Fjárhagsleg endurskipulagning í skilningi laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki

Í XII. kafla laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki er fjallað um endurskipulagningu fjárhags, slit og samruna fjármálafyrirtækja. Í 98. gr. laganna segir að með endurskipulagningu fjárhags lánastofnana sé átt við ráðstafanir sem ætlað er að viðhalda fjárhagslegri stöðu lánastofnunar og koma henni í eðlilegt horf. Ráðstafanirnar gætu haft áhrif á áður fengin réttindi þriðja aðila, þar með taldar ráðstafanir sem fela í sér hugsanlega greiðslustöðvun, frestun fullnusturáðstafana eða lækkun á kröfum. Þegar um er að ræða lánastofnun með höfuðstöðvar á Íslandi sé með endurskipulagningu fjárhags átt við heimild til greiðslustöðvunar og heimild til að leita nauðasamnings samkvæmt lögum um gjaldþrotaskipti o.fl. nr. 21/1991. Þegar fjallað er um fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðanna er í flestum tilvikum ekki verið að tala um fjárhagslega endurskipulagningu í skilningi laga um fjármálafyrirtæki, heldur í þeim skilningi að um frjálsa samninga um endurskipulagningu skulda sé að ræða.

13.1.2 Fjárhagsleg endurskipulagning sparisjóðanna

Á haustmánuðum 2008, eftir fall viðskiptabankanna, var staða flestra sparisjóðanna og Sparisjóðabanka Íslands hf. erfið og óskaði Fjármálaeftirlitið eftir reikningsuppgjöri frá þeim miðað við 30. september 2008, að teknu tilliti til líklegrar rýrnunar á verðbréfaeign og útlánum í október 2008. Eftir að hafa yfirfarið uppgjörin óskaði Fjármálaeftirlitið eftir greinargerðum frá þeim sparisjóðum þar sem eiginfjárhlutfall var komið undir lögbundið lágmark, um þær aðgerðir sem sparisjóðirnir hygðust grípa til. Þá óskaði Fjármálaeftirlitið upplýsinga um það hvort stjórnir sparisjóðanna og Sparisjóðabanka Íslands hf. hefðu kannað hvort grípa þyrfti til úrræða 98. gr. laga um fjármálafyrirtæki í þeirri stöðu sem upp væri komin, en þar var átt við hvort þörf væri á að grípa til fjárhagslegrar endurskipulagningar.

Sparisjóðirnir fóru mismunandi leiðir við fjárhagslega endurskipulagningu og helgast það að einhverju leyti af mismunandi stöðu þeirra. Stærri sparisjóðirnir, Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis hf., Byr sparisjóður, Sparisjóður Mýrasýslu og Sparisjóðurinn í Keflavík, áttu einkum í viðræðum við erlenda kröfuhafa um fjárhagslega endurskipulagningu. Sparisjóður Norðfjarðar, Sparisjóður Vestmannaeyja, Sparisjóður Þórshafnar og nágrennis, Sparisjóður Svarfdæla og Sparisjóður Bolungarvíkur áttu í viðræðum við innlenda kröfuhafa en meðal stærstu kröfuhafa þeirra var Seðlabanki Íslands. Sparisjóður Strandamanna, Sparisjóður Höfðhverfinga og Sparisjóður Suður-Þingeyinga áttu í viðræðum við Seðlabanka Íslands og Afl sparisjóður og Sparisjóður Ólafsfjarðar áttu í viðræðum við móðurfélag sitt.

13.1.2.1 Stóru sparisjóðirnir og Sparisjóðabanki Íslands hf.

Stóru sparisjóðirnir og Sparisjóðabanki Íslands áttu allir í viðræðum við erlenda kröfuhafa sína um fjárhagslega endurskipulagningu í kjölfar falls bankanna haustið 2008 og lauk viðræðum þeirra allra með því að Fjármálaeftirlitið tók yfir vald hluthafa- eða stofnfjáreigendafundar þeirra. Sparisjóðabanki Íslands hf. og Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis hf. fylgdust að nokkru leyti að í sínu samningaferli enda var að miklu leyti um sama hóp erlendra kröfuhafa að ræða. Á sama hátt fylgdust Byr sparisjóður og Sparisjóðurinn í Keflavík að í sínum viðræðum við erlenda kröfuhafa. Hér er stuttlega gerð grein fyrir tilraunum stóru sparisjóðanna og Sparisjóðabanka Íslands hf. til fjárhagslegrar endurskipulagningar en að öðru leyti vísast til umfjöllunar í köflum um viðkomandi sparisjóði.

Sparisjóðabanki Íslands

Sparisjóðabanki Íslands hf. glímdi við mikinn eiginfjár- og lausafjárvanda, einkum eftir fall viðskiptabankanna. Í október 2008 gerði Seðlabanki Íslands veðkall hjá Sparisjóðabankanum sem hann gat ekki orðið við, en Seðlabankinn veitti Sparisjóðabankanum ítrekað frest til að verða við veðkallinu. Á sama tíma var eiginfjárhlutfall Sparisjóðabankans komið undir lögbundið lágmark og starfaði hann á undanþágu frá Fjármálaeftirlitinu frá því í desember 2008 þar til Fjármálaeftirlitið tók yfir vald hluthafafundar hans 21. mars 2009. Veturinn 2008–2009 var reynt að ná samkomulagi við erlenda kröfuhafa bankans um fjárhagslega endurskipulagningu, en að lokum töldu stjórnvöld að þær leiðir sem kröfuhafar höfðu lagt upp með væru ekki færar. Með ákvörðun Fjármálaeftirlitsins 21. mars 2009 var eignum og skuldum Sparisjóðabanka Íslands ráðstafað til Nýja Kaupþings banka hf. og Seðlabanka Íslands. Seðlabankinn yfirtók skuldbindingar vegna innistæðna sparisjóða, en Nýi Kaupþing banki hf. skuldbindingar vegna innistæðna annarra. Endurgjald vegna yfirtöku innlánsskuldbindinga voru útlán Sparisjóðabanka Íslands hf. til sparisjóða auk skuldabréfakröfu á hendur Byr sparisjóði.9

Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis

Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis hf. átti einnig við mikinn eigin- og lausafjárvanda að etja, einkum eftir fall viðskiptabankanna. Eiginfjárhlutfall sparisjóðsins var komið undir lögboðið lágmark í október 2008 og í kjölfarið veitti Fjármálaeftirlitið sparisjóðnum frest til að auka við eiginfjárgrunn sinn. Starfaði sparisjóðurinn á undanþágu frá Fjármálaeftirlitinu þar til það tók yfir vald hluthafafundar sparisjóðsins 21. mars 2009. Veturinn 2008–2009 var reynt að ná samkomulagi við erlenda kröfuhafa og einkum unnið með tillögu sem fól í sér skilmálabreytingar á lánum. En að lokum töldu stjórnvöld að ekki væri grundvöllur fyrir fjárhagslegri endurskipulagningu á þeim forsendum sem unnið hafði verið að.10 Með ákvörðun Fjármálaeftirlitsins 21. mars 2009 var eignum og skuldum Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf. ráðstafað til Nýja Kaupþings banka hf. og sérstaks hlutafélags, Dróma hf.11 Nýi Kaupþing banki hf. tók yfir skuldbindingar sparisjóðsins vegna innistæðna en Drómi hf. tók við öllum eignum og tryggingaréttindum sparisjóðsins. Drómi hf. yfirtók einnig skuldbindingu gagnvart Nýja Kaupþingi banka hf. sem endurgjald fyrir hinar yfirteknu innlánsskuldbindingar.

Sparisjóður

Unnið var að fjárhagslegri endurskipulagningu Sparisjóðs Mýrasýslu frá miðju sumri 2008. Með samningum við Kaupþing banka hf. og eignarhaldsfélagið Straumborg ehf. var ákveðið að auka stofnfé sparisjóðsins verulega til að hækka eiginfjárhlutfall hans. Forsendur samninganna brustu við fall Kaupþings banka hf. í október 2008 og í framhaldinu átti sparisjóðurinn í viðræðum við erlenda lánardrottna um lækkun skulda og umbreytingu í stofnfé með það fyrir augum að sparisjóðurinn rynni að lokum saman við Nýja Kaupþing banka hf.. Allir erlendir lánardrottnar sparisjóðsins utan einn, og allir stærstu innlendu lánardrottnarnir samþykktu tillögu sparisjóðsins að fjárhagslegri endurskipulagningu og því var ljóst að frjálsir nauðasamningar myndu ekki ganga eftir. Í ljósi þess gerði Sparisjóður Mýrasýslu kaupsamning 3. apríl 2009 við Nýja Kaupþing banka hf. um að bankinn myndi kaupa rekstur og eignir sparisjóðsins, þar með taldar innlánsskuldbindingar hans. Með samningnum skuldbatt Nýi Kaupþing banki hf. sig til að standa lánardrottnum skil samkvæmt þeirri tillögu sem sparisjóðurinn hafði lagt fram og gert var ráð fyrir að staðfest yrði sem formlegur nauðasamningur. Sparisjóðurinn fór fram á að Fjármálaeftirlitið gripi til aðgerða á grundvelli l00. gr. a. laga um fjármálafyrirtæki og ráðstafaði eignum og skulum í samræmi við kaupsamninginn. Í ljósi þess að 83,4% lánardrottna höfðu þegar samþykkt skilmála sem settir höfðu verið um greiðslur til þeirra samþykkti Fjármálaeftirlitið að verða við beiðni sparisjóðsins. Sparisjóðurinn óskaði síðan heimildar til að leita nauðasamnings, sem síðar var samþykktur af lánardrottnum og staðfestur af Héraðsdómi Vesturlands 15. desember 2009.12

Byr

Byr sparisjóður sótti um eiginfjárframlag úr ríkissjóði í mars 2009. Áreiðanleikakönnun í kjölfar umsóknar sparisjóðsins leiddi í ljós að eiginfjárframlag úr ríkissjóði eitt og sér myndi ekki nægja til að leysa úr eiginfjárvanda sparisjóðsins. Fjármálaeftirlitið veitti sparisjóðnum fresti til að auka við eiginfjárgrunn sinn í júní 2009 og starfaði sparisjóðurinn á undanþágu allt þar til Fjármálaeftirlitið tók yfir vald stofnfjáreigendafundar sparisjóðsins 22. apríl 2010. Byr sparisjóður hóf samningaviðræður við kröfuhafa sína, erlenda og innlenda, í júní 2009. Tillögur að fjárhagslegri endurskipulagningu fólu í sér að kröfuhafar gæfu eftir hluta af kröfum sínum og ríkissjóður nýtti heimild til að leggja sjóðnum til fé, en einnig var gert ráð fyrir lækkun stofnfjár. Stjórn sparisjóðsins taldi þó að lokum að tilraunir til að endurreisa fjárhag sjóðsins myndu ekki skila árangri, enda hafði stærsti kröfuhafi sparisjóðsins hafnað fyrirliggjandi tilboði. Við yfirtöku Fjármálaeftirlitsins á Byr sparisjóði 22. apríl 2010 var eignum og skuldum sparisjóðsins ráðstafað til Byrs hf.13

Sparisjóðurinn í Keflavík

Sparisjóðurinn í Keflavík sótti um eiginfjárframlag úr ríkissjóði í mars 2009. Áreiðanleikakönnun í kjölfar umsóknarinnar leiddi í ljós að eiginfjárframlag úr ríkissjóði myndi ekki eitt og sér nægja til að leysa úr eiginfjárvanda sparisjóðsins. Fjármálaeftirlitið veitti sparisjóðnum frest til að auka við eiginfjárgrunn sinn, sem var undir lögbundnu lágmarki, og starfaði sparisjóðurinn á undanþágu allt þar til Fjármálaeftirlitið tók yfir vald stofnfjáreigendafundar 22. apríl 2010. Sparisjóðurinn hóf viðræður við kröfuhafa sína snemma sumars 2009. Í megindráttum fólu tillögur að fjárhagslegri endurskipulagningu í sér að kröfuhafar gæfu eftir hluta af kröfum sínum, samhliða því að ríkissjóður nýtti heimild sína til að leggja sjóðnum til nýtt eigið fé. Samningaviðræður við kröfuhafa runnu út í sandinn þar sem hluti þeirra hafnaði tillögu sparisjóðsins að fjárhagslegri endurskipulagningu og taldi stjórn sparisjóðsins að lengra yrði ekki komist í viðræðum. Við yfirtöku Fjármálaeftirlitsins á Sparisjóðnum í Keflavík 22. apríl 2010 var eignum og skuldum sparisjóðsins ráðstafað til Spkef sparisjóðs.14

Spkef sparisjóður var stofnaður 22. apríl 2010 og var að fullu í eigu ríkissjóðs. Aldrei var gengið frá stofnefnahagsreikningi fyrir Spkef sparisjóð og því var ekki um fullfjármagnaðan sparisjóð að ræða. Unnið var að samkomulagi á milli slitastjórnar Sparisjóðsins í Keflavík og Spkef sparisjóðs um uppgjör milli sjóðanna, en ekki tókst að ná samkomulagi. Undirritaður var samningur um yfirtöku NBI hf. á Spkef sparisjóði 5. mars 2011.

13.1.2.2 Smærri sparisjóðir

Sparisjóður Bolungarvíkur, Sparisjóður Höfðhverfinga, Sparisjóður Norðfjarðar, Sparisjóður Svarfdæla, Sparisjóður Vestmannaeyja og Sparisjóður Þórshafnar og nágrennis sóttu um eiginfjárframlag úr ríkissjóði á grundvelli reglna um framlag til sparisjóða skv. 2. gr. laga nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. Í kjölfarið var gerð áreiðanleikakönnun á afmörkuðum þáttum í efnahagsreikningi og starfsemi sparisjóðanna og þegar niðurstöðurnar lágu fyrir varð ljóst að 20% eiginfjárframlag myndi eitt og sér ekki nægja til að leysa vanda sparisjóðanna. Síðsumars 2009 tóku fjármálaráðuneyti og Seðlabanki Íslands upp samvinnu um fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðanna en við ákvörðun Fjármálaeftirlitsins frá 21. mars 2009 um ráðstöfun eigna og skulda Sparisjóðabanka Íslands hf. eignaðist Seðlabankinn kröfur á hendur smærri sparisjóðum og varð þar með helsti kröfuhafi þeirra. Fjárhagsleg endurskipulagning sparisjóðanna fólst því í samningum um kröfur Seðlabanka Íslands, samningum við aðra kröfuhafa og í sumum tilvikum stofnfjáraukningu. Endurskipulagningunni fylgdi mikil breyting á eignarhaldi og að henni lokinni var ríkið stærsti stofnfjáreigandinn í öllum sparisjóðunum, að Sparisjóði Höfðhverfinga undanskildum, þó með mismikinn eignarhlut í hverjum þeirra.

Sparisjóður Strandamanna og Sparisjóður Suður-Þingeyinga sóttu ekki um 20% eiginfjárframlag úr ríkissjóði enda var staða þeirra nokkuð sterk. Eins og aðrir smærri sparisjóðir þurftu þeir þó að ganga til samninga við Seðlabanka Íslands um uppgjör á kröfum Seðlabankans. Uppgjörið fól í sér að sparisjóðirnir greiddu upp kröfurnar með afslætti. Þó Sparisjóður Höfðhverfinga hafi í upphafi sótt um 20% eiginfjárframlag, fór uppgjör hans fram með sama hætti og hjá Sparisjóði Strandamanna og Sparisjóði Suður-Þingeyinga. Afl sparisjóður og Sparisjóður Ólafsfjarðar leituðu ásjár móðurfélags síns15 þegar staða þeirra versnaði. Sparisjóður Ólafsfjarðar sameinaðist Arion banka hf. 14. september 2012, en Afl sparisjóður starfar enn sem sparisjóður. Hér er ekki fjallað frekar um fjárhagslega endurskipulagningu einstakra sparisjóða, en nánari umfjöllun er að finna í köflum um viðkomandi sparisjóði.

13.2 Aðkoma stjórnvalda að fjárhagslegri endurskipulagningu sparisjóðakerfisins

Aðdraganda fjárhagslegrar endurskipulagningar sparisjóðanna má í flestum tilvikum rekja til þeirra atburða er áttu sér stað á haustmánuðum 2008, en stakir sparisjóðir voru þó komnir í vanda fyrr. Hinn 6. október 2008 voru samþykkt á Alþingi lög nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., svokölluð „neyðarlög“. Ítarlega hefur verið fjallað um tildrög þess að lögin voru samþykkt í 7. bindi skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengda atburði, og er ekki ástæða til að endurtaka þá umfjöllun hér, nema að því leyti sem snertir sparisjóðina sérstaklega.

13.2.1 Lög nr. 125/2008, „neyðarlögin“

Með lögum nr. 125/2008 var lögfest heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, að reiða fram fjármagn til að stofna nýtt fjármálafyrirtæki eða yfirtaka fjármálafyrirtæki í heild eða að hluta, en einnig var í 2. gr. laganna lögfest heimild fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að leggja sparisjóði til fjárhæð sem næmi allt að 20% af bókfærðu eigin fé hans.

2. gr.

Við þær sérstöku aðstæður sem greinir í 1. gr. er fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs heimilt að leggja sparisjóði til fjárhæð sem nemur allt að 20% af bókfærðu eigin fé hans. Ríkissjóður fær stofnfjárbréf eða hlutabréf í sparisjóðnum sem endurgjald í samræmi við eiginfjárframlag sem lagt er til. Fjárhæð útgefinna stofnfjárhluta til ríkissjóðs skal að nafnverði nema sömu upphæð og það fjárframlag sem innt er af hendi og skal það stofnfé njóta sömu stöðu og aðrir stofnfjárhlutir í viðkomandi sjóði. Fjármálaeftirlitinu er heimilt að setja sérstakar reglur um viðskipti með stofnbréf í slíkum tilvikum. Þegar um er að ræða sparisjóð sem breytt hefur verið í hlutafélag samkvæmt ákvæðum laga um fjármálafyrirtæki skal hið nýja hlutafé nema sama hlutfalli gagnvart öðru útgefnu hlutafé og fjárframlagið er í hlutfalli við bókfært eigið fé félagsins. Ákvæði þetta tekur jöfnum höndum til stofnfjársparisjóða og þeirra sparisjóða sem breytt hefur verið í hlutafélag samkvæmt ákvæðum laga þessara eftir því sem við á. Ef stjórn sparisjóðs samþykkir er heimilt að víkja frá ákvæðum 66. gr. laga um fjármálafyrirtæki um boðun fundar stofnfjáreigenda og forgangsrétt þeirra til aukningar stofnfjár eða hlutafjár.

Í athugasemdum með frumvarpi til laganna kom fram að nauðsynlegt þætti að fyrir hendi væri heimild til að ríkissjóður gæti tryggt sparisjóðastarfsemina í landinu ef styrkja þyrfti eiginfjárhlutfall vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði.16 Að sögn Jóhannesar Karls Sveinssonar hæstaréttarlögmanns, sem að beiðni forstjóra Fjármálaeftirlitsins kom að vinnu við undirbúning frumvarpsins síðustu dagana áður en það var lagt fram, var ákvæðið um 20% eiginfjárframlag til sparisjóðanna ekki mikið í umræðu á þeim tíma. Sparisjóðakerfið hafi verið minna í sniðum en bankakerfið en væntanlega hafi menn séð möguleika á að geta bjargað þar einhverjum verðmætum.17 Í skýrslu Jónasar Fr. Jónssonar fyrrverandi forstjóra Fjármálaeftirlitsins fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að mikil óvissa hefði ríkt þegar gengið var frá „neyðarlögunum“. Ljóst hefði verið að ef einn eða fleiri bankar féllu, hefði það víðtæk áhrif, einnig á sparisjóðina. Greinin hefði verið sett inn til að opna möguleika fyrir ríkið að leggja sparisjóðunum til eigið fé ef þeir þyrftu aðstoð.18

13.2.2 Fyrstu vikurnar eftir fall viðskiptabankanna

Fall viðskiptabankanna þriggja í október 2008 og þróun efnahagslífsins í kjölfarið hafði mikil áhrif á stöðu sparisjóðanna og Sparisjóðabanka Íslands hf. Þegar eftir fall viðskiptabankanna var fyrirkomulagi samráðshóps stjórnvalda um fjármálastöðugleika, sem starfað hafði síðan í febrúar 2006, breytt.19 Til að byrja með voru haldnir stöðufundir undir stjórn fjármálaráðuneytisins þar til fyrirkomulagi samráðsins var aftur breytt um miðjan október. Forsætisráðuneytið réð Ásmund Stefánsson sem sérstakan ráðgjafa í bankamálum til að endurskipuleggja bankakerfið til samræmis við samkomulag stjórnvalda við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Undir stjórn Ásmundar var sett á fót svokölluð stjórnstöð, eða „control tower“, þar sem helstu sérfræðingar, innlendir og erlendir, komu saman daglega. Fram til 19. nóvember 2008 voru haldnir fundir í stjórnstöð.20 Hinn 1. desember tilkynnti forsætisráðuneytið að Mats Josefsson, sænskur bankasérfræðingur, hefði verið ráðinn til tímabundinna starfa og tæki við þeirri stöðu sem Ásmundur hafði gegnt.21

Fyrstu dagana eftir fall viðskiptabankanna þriggja reyndu stjórnvöld að leggja mat á stöðu annarra fjármálafyrirtækja. Fjármálaeftirlitið kallaði eftir upplýsingum frá sparisjóðunum og í minnisblaði Fjármálaeftirlitsins frá 20. október 2008 mátti sjá að fimm sparisjóðir ættu í verulegum eiginfjárvanda og ólíklegt talið að hægt væri að breyta þeirri stöðu nema með aðkomu ríkisins. Auk þess væri staða Sparisjóðabankans slæm og hann gæti ekki staðið við skuldbindingar sínar. Hafin væri vinna innan Fjármálaeftirlitsins við að undirbúa aðkomu þess og líklegt þótti að beita yrði heimildum laga nr. 125/2008 til þess að taka yfir innlán sparisjóðanna og annarra fyrirtækja, ásamt einhverjum eignum, og vista annaðhvort hjá Byr sparisjóði eða einhverjum af nýju viðskiptabönkunum. Í kjölfarið væri líklegt að Fjármálaeftirlitið myndi óska eftir að Sparisjóðabankinn færi í greiðslustöðvun. Þá myndu lánalínur sparisjóðanna hjá Sparisjóðabankanum lokast og staða þeirra sem illa voru staddir versna enn frekar. Dregin var upp viðbragðsáætlun ef sparisjóðirnir myndu leita til Fjármálaeftirlitsins vegna fjárhagsvanda.22

Í minnispunktum Ingimundar Friðrikssonar seðlabankastjóra frá 13. október 2008 kemur fram að við uppskiptingu viðskiptabankanna hafi Seðlabanki Íslands lagt mikla áherslu á að skuldabréf sem lögð höfðu verið að veði fyrir lánum í Seðlabankanum yrðu kröfur sem lentu „réttu“ megin við uppskiptin, það er að segja að þau flyttust yfir í nýju bankana. Síðla dags 8. október kom í ljós að svo hefði ekki verið og fór Seðlabankinn í kjölfarið fram á að bréfin yrðu færð yfir.23 Þegar Fjármálaeftirlitið hafði gert Seðlabankanum grein fyrir því að nýju bankarnir yrðu ekki greiðendur þessara skuldabréfa fór fram endurmat á raunverðmæti þeirra sem trygginga fyrir fyrirgreiðslum frá Seðlabankanum. Í kjölfarið krafði Seðlabankinn nokkur fjármálafyrirtæki um viðbótartryggingar vegna lána sem þau voru með hjá bankanum. Fyrir rannsóknarnefndinni kom fram í máli Sturlu Pálssonar, framkvæmdastjóra alþjóða- og markaðssviðs Seðlabanka Íslands, að þegar þetta hefði orðið ljóst hefðu verið send út veðköll til fjármálafyrirtækjanna sem eftir stóðu og nutu fyrirgreiðslu frá Seðlabankanum. Hluti trygginga sem þau höfðu lagt fram voru skuldabréf útgefin af viðskiptabönkunum þremur og eðli máls samkvæmt hefðu þau orðið harla verðlítil. Seðlabankinn hefði í raun opnað fyrir það að fjármálafyrirtækin kæmu með nánast allt sem þau ættu sem væri framseljanlegt til að svara veðkallinu. Sagði hann Seðlabankann ekki geta ákveðið að fjármálafyrirtæki væru gjaldþrota meðan ársreikningar og staðfesting Fjármálaeftirlitsins á starfsleyfi þeirra lægi fyrir. Þannig hefði bankinn litið svo á að honum bæri skylda til að veita fyrirtækjunum lausafjárfyrirgreiðslu svo lengi sem þau gætu afhent tryggingar. Hlutverk Seðlabanka væri að bregðast við lausafjárerfiðleikum en hlutverk Fjármálaeftirlitsins að hafa eftirlit með gæðum eigna.24 Meðal þeirra fjármálafyrirtækja sem krafin voru um viðbótartryggingar voru Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis hf. og Sparisjóðabanki Íslands hf.

Staða Sparisjóðabanka Íslands hf. var talin sérlega erfið og helstu rökin fyrir því að Sparisjóðabankinn héldi áfram starfsemi var þjónusta hans við sparisjóði og þýðing hennar fyrir sparisjóðakerfið, en bankinn sá um innlenda greiðslumiðlun fyrir alla sparisjóðina nema Sparisjóð Reykjavíkur og nágrennis hf. og Byr sparisjóð, auk þess að annast alla erlenda greiðslumiðlun fyrir sparisjóðina. Bent var á þýðingu þess að viðskiptasambönd töpuðust ekki og að erlend greiðslumiðlun væri verðmæt í þeirri stöðu sem upp var komin.25

Hinn 29. október 2008 samþykkti Seðlabanki Íslands „með stuðningi stjórnvalda“ að framlengja fyrirgreiðslu við Sparisjóðabanka Íslands hf. um tvær vikur. Tryggvi Pálsson, framkvæmdastjóri fjármálasviðs Seðlabanka Íslands, sagði fyrir rannsóknarnefndinni að stuðningur stjórnvalda vísaði til þess „að þetta [yrði] ekki gert öðruvísi heldur en það væri einhver lausn sem ríkið væri að tryggja. Seðlabankinn [hefði kannski verið] að garantera sig með þessu orðalagi.“26 Í sama streng tók Sturla Pálsson sem sagði að ríkið hefði ábyrgst lánveitinguna. Haldinn hefði verið fundur og fjármálaráðherra hlyti að hafa kvittað á þetta. Seðlabankinn hefði ekki talið sér heimilt að halda áfram að lána Sparisjóðabankanum nema fá tryggingu sem ríkið, fjármálaráðuneytið, veitti.27 Fyrir rannsóknarnefndinni sagði Sturla að í tilviki Sparisjóðabankans hefði verið augljóst að staðan væri vonlaus, en til að réttlæta það að „kippa þeim ekki úr sambandi“, sem hefði í rauninni verið ákvörðun stjórnvalda, þá hefðu þau látið Seðlabankann fá skaðleysisyfirlýsingu til að halda áfram. Síðan hefði mönnum orðið ljóst á næstu mánuðum að það myndi ekki ganga eftir að bjarga Sparisjóðabankanum.28 Töluverðar efasemdir voru uppi um að veita frekari fresti og var rætt um það hvort ekki væri verið að fresta því óumflýjanlega. Þá voru menn hugsi yfir þeim skaða eða kostnaðarauka sem hlytist af frekari fresti, sem og því hvort Sparisjóðabankinn myndi nokkurn tímann eiga möguleika á því að greiða upp í kröfur Seðlabankans.29 Um frestinn vísaði fjármálaráðuneytið til þess að það væri leið til að draga kröfuhafa að samningaborðinu, auk þess sem Fjármálaeftirlitið hefði lagt það til að Sparisjóðabankanum væri veittur fresturinn:

Sæll, við þekkjum báðir erfiða stöðu Icebank í dag og reyndar líka spurninguna um það hvort þeir geti búið til viðskiptalíkan til að lifa á í framtíðinni. Þetta með Icebank er eiginlega hugsað sem leið til að draga kröfuhafa að borðinu þannig að þeir geti á sjálfstæðum forsendum komið að endurreisninni ef þeir telja stöðuna lífvænlega. Við byggjum þessa aðgerð á bréfi frá FME þar sem þeir leggja til að bankanum verði veittur þessi frestur.30

Í byrjun nóvember 2008 hófu Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis hf., Sparisjóður Mýrasýslu og Sparisjóðabankinn viðræður við kröfuhafa sína um aðkomu þeirra að fjárhagslegri endurskipulagningu. Stjórnvöld áttu ekki beina aðkomu að viðræðunum til að byrja með en áttu þó áheyrnarfulltrúa að viðræðunum, sem voru lögmennirnir Jóhannes Bjarni Björnsson og Jóhannes Karl Sveinsson, fyrir hönd fjármálaráðuneytis og Seðlabankans.31

13.2.2.1 Reglur um framlag til sparisjóða

Ekki var kveðið nánar á um framkvæmd eða skilyrði þess að veitt yrði 20% eiginfjárframlag úr ríkissjóði í lögum nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. Töldu stjórnvöld nauðsynlegt að sett yrðu skýr viðmið um fjárframlög ríkisins til sparisjóðanna og að samræmis yrði gætt með reglum um forsendur framlaga úr ríkissjóði. Vinnuhópur um málefni smærri fjármálafyrirtækja32 vann að tillögu að forsendum fyrir framlagi til sparisjóða samkvæmt 2. gr. laga nr. 125/2008 og var tillagan byggð á drögum sem Jóhannes Karl Sveinsson hæstaréttarlögmaður, Kjartan Gunnarsson, skrifstofustjóri í viðskiptaráðuneyti, og Egill Tryggvason, starfsmaður fjármálaráðuneytisins, unnu og voru lögð fram 28. nóvember 2008.33 Í skýrslu Kjartans Gunnarssonar fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að með reglunum hefði fyrst og fremst átt að ná fram raunverulegri sameiningu sparisjóða. Einingarnar hefðu verið of margar og smáar til að geta borið sig, kostnaðarhlutfall of hátt og rekstur of dýr miðað við umfang. Það sem hefði staðið upp úr í umræðum hefði verið það forgangsmarkmið að ná fram hagræðingu hjá sparisjóðunum sem fælist fyrst og fremst í sameiningu.34

Í minnisblaði heilbrigðisráðherra35 til ríkisstjórnarinnar 11. desember 2008 kom fram að stjórnvöld hefðu kynnt sér fjárhagsstöðu sparisjóðanna og ljóst væri að erfiðir tímar færu í hönd þó að staða sparisjóðanna væri misjöfn og því líklegt að leitað yrði eftir fjárframlögum úr ríkissjóði. Ef miðað væri við stöðu sparisjóðanna eins og hún var 31. desember 2007, væri hámark þeirrar fjárhæðar sem ríkissjóði væri heimilt að leggja sparisjóðunum til 24,4 milljarðar króna vegna tólf sparisjóða.36 Fram kom að framlag ríkissjóðs til fimm sparisjóða myndi nægja til að eiginfjárhlutfall þeirra færi upp fyrir 12%37 og gæti framlag til þeirra orðið á bilinu fjórir til sex milljarðar króna. Fyrir aðra fimm sparisjóði myndi framlagið eitt og sér ekki nægja til að eiginfjárhlutfallið færi upp fyrir sama mark og yrðu þeir að grípa til annarra aðgerða til þess. Framlag til þessara sjóða gæti orðið sex til átta milljarðar króna. Því mætti gera ráð fyrir að framlög ríkissjóðs til sparisjóðanna á grundvelli viðmiðunarreglna um framlög samkvæmt 2. gr. laga nr. 125/2008 gætu numið samtals tíu til fjórtán milljörðum króna.38

Tillaga starfshópsins var lögð fyrir ríkisstjórn 15. desember 2008 og var afgreidd á fundi ríkisstjórnar 16. desember. Ein efnisbreyting hafði verið gerð á tillögu starfshópsins og var hún á þá leið að miða skyldi við samþykktan ársreikning fyrir árið 2007 í stað síðasta samþykkta ársreiknings, auk þess sem bætt hafði verið við upplýsingum um þau gögn sem þurftu að fylgja umsókninni. Í fréttatilkynningu frá heilbrigðisráðuneytinu kom fram að

vegna fjárhagslegra hagsmuna ríkissjóðs og mikilvægis sparisjóða í íslenskri fjármálaþjónustu er nauðsynlegt að sett verði skýr viðmið um fjárframlög ríkisins til þeirra. Jafnframt er nauðsynlegt að gæta þess að sparisjóðirnir geri samhliða aðrar ráðstafanir til að styrkja eiginfjárstöðu sína, endurskoði rekstraráætlanir sínar með tilliti til breytts efnahagsumhverfis og sýni fram á raunhæfar leiðir til hagræðingar. Til að samræmis verði gætt telja stjórnvöld nauðsynlegt að setja reglur um forsendur framlaga úr ríkissjóði skv. 2. gr. laga nr. 125/2008.39

13.2.3 Fjárhagsleg endurskipulagning sparisjóða á árinu 2009

Fyrstu mánuðir ársins 2009 voru mikill umbrotatími í íslensku samfélagi. Björgvin G. Sigurðsson viðskiptaráðherra sagði af sér 25. janúar 2009. Daginn eftir baðst Geir H. Haarde lausnar fyrir sig og ráðuneyti sitt. Ný ríkisstjórn Samfylkingar og Vinstri grænna var mynduð 1. febrúar 2009 og tók við af ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Samfylkingar. Steingrímur J. Sigfússon tók við embætti fjármálaráðherra af Árna Mathiesen og Gylfi Magnússon tók við embætti viðskiptaráðherra. Um leið og Björgvin tilkynnti um afsögn sína tilkynnti hann jafnframt að Jónas Fr. Jónsson, forstjóri Fjármálaeftirlitsins myndi láta af störfum og að stjórn Fjármálaeftirlitsins myndi víkja. Ragnar Hafliðason, sem hafði verið aðstoðarforstjóri Fjármálaeftirlitsins, var tímabundið settur forstjóri þess þar til Gunnar Þ. Andersen var ráðinn í byrjun apríl 2009. Þá urðu einnig breytingar innan Seðlabanka Íslands, en nýr seðlabankastjóri, Svein Harald Øygard, var settur í lok febrúar. Hann gegndi embættinu til 20. ágúst sama ár, þegar Már Guðmundsson tók við því.

Fyrstu mánuði ársins 2009 stóðu yfir samningaviðræður milli stóru sparisjóðanna og Sparisjóðabankans og kröfuhafa, sem og viðræður við Seðlabankann, Íbúðalánasjóð og fjármálaráðuneytið um aðkomu þeirra að fjárhagslegri endurskipulagningu.40

Nefnd um endurreisn fjármálakerfisins hafði tekið til starfa í desember 2008 og á fundum nefndarinnar í janúar 2009 voru málefni sparisjóðanna til umræðu.41 Lagt var mat á stöðu sparisjóðanna og ræddar leiðir til að tryggja aðgengi að innistæðum, kæmi til þess að Fjármálaeftirlitið þyrfti að beita heimildum sínum. Lagði nefndin til að fjármálaráðuneytið skyldi setja fram og kynna stefnu sína varðandi Sparisjóðabanka Íslands hf. og Sparisjóð Reykjavíkur og nágrennis hf. fyrir kröfuhöfum. Í lok febrúar væri ráðlegt að endurmeta stöðu samningaviðræðna við kröfuhafa og var lagt til að þar til bær stjórnvöld ættu frumkvæði að því að tengja málefni Sparisjóðabanka Íslands hf. og Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf., þar sem að stórum hluta væri um sömu kröfuhafa að ræða. Á næsta fundi nefndarinnar, 28. janúar 2009, varaði Jónas Fr. Jónsson, forstjóri Fjármálaeftirlitsins, við því að ef samningaviðræður við kröfuhafa Sparisjóðabankans og Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf. skiluðu ekki árangri, yrði að grípa til aðgerða. Fjármálaeftirlitið hefði neyðaráætlun tilbúna. Nefndin mælti með því að fjármálaráðuneytið legði áherslu á það við kröfuhafa að um lokafresti Fjármálaeftirlitsins væri að ræða og að ef samningaviðræður bæru ekki árangur, yrði að grípa til viðeigandi aðgerða.

Á sama tíma og Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis og Sparisjóðabankinn áttu í viðræðum við kröfuhafa sína vann nefnd um endurreisn fjármálakerfisins að starfsáætlun sinni, þar sem kynnt voru störf nefndarinnar, áherslur hennar og verkefnin sem framundan væru.

13.2.3.1 Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis hf. og Sparisjóðabanki Íslands hf.

Í skýrslu sinni fyrir rannsóknarnefndinni sagði Sturla Pálsson, framkvæmdastjóri alþjóða- og markaðssviðs Seðlabankans, að fram að áramótum 2008–2009 hefðu sjónir manna aðallega beinst að öðru en sparisjóðunum, þó aðilar hefðu hist og rætt um þá. Fljótlega eftir áramótin hefði þó orðið ljóst að mörgum þáttum sparisjóðakerfisins væri ekki hægt að bjarga.42 Þá sagði Sturla:

Þegar þú ert með vandamál af þessari stærðargráðu þá hljóta stjórnvöld að vera þeir sem fara fyrir ákvörðunum um hvernig er brugðist við. Það geta ekki einstakir embættismenn eða stofnanir spilað sóló í því þegar heill heillar þjóðar er á borðinu. En ég held að menn hafi smám saman verið að gera sér grein fyrir þessu en þú verður líka að athuga að það er upplausn í stjórnmálum, í janúar og febrúar er algjör upplausn í íslenskri pólitík og það er engin forysta. Síðan kemur ný forysta í febrúar, seðlabankastjóri og [forstjóri] FME eru látnir fara og þetta var ekki „productive“ tími. Þessi tími frá október og fram í mars þegar loksins er gripið til aðgerða er kannski mesti upplausnartími sem við höfum lifað á Íslandi og ég held að það, frekar en kannski eitthvað annað, sé ástæðan fyrir því að það var ekki gert neitt í þessu fyrr, þó menn hafi vissulega fundið það frá fyrsta degi að þetta var erfitt og hugsanlega vonlaust.43

Í minnisblaði 4. mars 2009, sem tekið var saman af Tómasi Brynjólfssyni, sérfræðingi á efnahags- og alþjóðamálaskrifstofu forsætisráðuneytis, var fjallað um mat á sjálfbærni skulda þjóðarbúsins (e. debt sustainability analysis) í kjölfar fundar stjórnvalda með fulltrúum frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum. Þar kom fram að hlutfall erlendra skulda af landsframleiðslu væri eitt það hæsta sem vitað væri um. Þrátt fyrir að skuldirnar væru jafnháar og raun bæri vitni, teldi Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn að þær væru sjálfbærar. Hins vegar mætti lítið bera út af ef skuldirnar ættu ekki að verða hagkerfinu ofviða. Það staðfesti nauðsyn þess að bæta hratt skuldastöðu ríkisins, koma bankakerfinu aftur á réttan kjöl og ljúka samningum við erlenda lánardrottna innan þess ramma sem tryggja myndi sjálfbærni skuldanna. Í niðurlagi minnisblaðsins, þar sem fjallað var um endurgreiðslubyrði fram til 2014, kom fram að „gjaldþrot [Sparisjóðabankans] og [Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf.] myndu létta endurgreiðslubyrði hagkerfisins verulega“.

Mark Flanagan og Luis Cortavarria, fulltrúar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, voru viðstaddir fund nefndar um endurreisn fjármálakerfisins 4. mars 2009, en þeir voru staddir á Íslandi í tengslum við fyrstu endurskoðun á efnahagsáætlun íslenskra stjórnvalda.44 Í fundarpunktum nefndarinnar kemur fram að fulltrúar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins hafi meðal annars lagt áherslu á að allri endurskipulagningu bankakerfisins yrði hraðað. Verulegt skuldaþolsvandamál sé hjá ríkissjóði og ekki verði um frekari skuldbindingar ríkissjóðs að ræða vegna fjármálafyrirtækja. Enn fremur voru málefni sparisjóðanna til umræðu og nýráðinn seðlabankastjóri, Svein Harald Øygard, hafði stungið upp á að Seðlabankinn tæki að sér að leiða vinnu við aðgerðaáætlun í málefnum sparisjóðanna og Sparisjóðabanka Íslands hf.45

Af gögnum frá Seðlabanka Íslands má sjá að vinna við aðgerðaáætlun í málefnum sparisjóðanna og Sparisjóðabanka Íslands hf. var hafin strax í kjölfar þessa fundar. Haldin var vinnuhelgi 6. til 8. mars 2009 og var um samstarfsverkefni Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans að ræða. Í drögum að vinnuskjali vegna aðgerðaáætlana, „Fall og endurskipulagning minni fjármálafyrirtækja í mars 2009“, frá 7. mars 2009 kemur fram að í lok fimmtudagsins 5. mars sama ár hafi laust fé Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf. verið uppurið en vegna sérstakra aðgerða Seðlabankans hafi sparisjóðurinn fengið laust fé. Um bráðabirgðalausn hafi verið að ræða og þótti fyrirsjáanlegt að sparisjóðurinn myndi, að öðru óbreyttu, innan skamms standa frammi fyrir lausafjárþurrð. Fyrirsjáanlegt væri að í kjölfar lausafjárþurrðar sparisjóðsins myndi stór hluti sparisjóðakerfisins riða til falls vegna innlánaflótta. Í kjölfarið myndi Sparisjóðabankinn falla og draga með sér veikustu sparisjóðina, önnur fjármálafyrirtæki gætu svo fylgt í kjölfarið. Í vinnuskjalinu var lagt til að nokkrum fjármálafyrirtækjum yrði lokað á næstu sólarhringum og innlán viðskiptavina þeirra færð í örugga höfn, önnur yrðu sett í þrotameðferð og leyst upp, enn önnur fjármálafyrirtæki væru í fjárhagslegri endurskipulagningu og ættu með stuðningi að geta orðið lífvænleg, og svo væru fjármálafyrirtæki sem væru lífvænleg og ætti að styðja með eiginfjárframlagi og lausafjárstuðningi.

Í skjalinu kom fram að mánudaginn 9. mars 2009 myndi breska fjármálaeftirlitið, FSA (Financial Services Authority), svipta Straum-Burðarás starfsleyfi í Bretlandi, sem myndi leiða til sambærilegrar aðgerðar af hálfu Fjármálaeftirlitsins hér á landi. Lagt var til að fjármálafyrirtækjunum Straumi-Burðarási Fjárfestingabanka hf., Sparisjóði Reykjavíkur og nágrennis hf., Sparisjóðabanka Íslands hf., Sparisjóðnum í Keflavík og Sparisjóði Mýrasýslu yrði lokað á næstu sólarhringum og innlán viðskiptavina þeirra færð í örugga höfn. Sunnudaginn 8. mars sama ár voru fyrirsvarsmenn Straums-Burðaráss Fjárfestingabanka hf. og Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf. boðaðir á fund í Fjármálaeftirlitinu. Fyrirsvarsmönnum sparisjóðsins var gerð grein fyrir því að Seðlabankinn gæti ekki átt frekari viðskipti við sparisjóðinn þar sem tryggingar fyrir veðlánum væru ekki nægar, en sparisjóðnum var síðan veittur frestur til morguns til að leggja fram frekari tryggingar. Mánudaginn 9. mars greip Fjármálaeftirlitið inn í rekstur Straums-Burðaráss Fjárfestingabanka hf. Tæpum hálfum mánuði síðar, 21. mars tók Fjármálaeftirlitið yfir vald hluthafafundar Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf. og Sparisjóðabanka Íslands hf. Hinn 3. apríl tók það yfir vald stofnfjáreigendafundar Sparisjóðs Mýrasýslu.46

Í tölvupósti Ragnhildar Arnljótsdóttur, setts ráðuneytisstjóra í forsætisráðuneytinu, til Jóhönnu Sigurðardóttur forsætisráðherra, laugardaginn 7. mars 2009, gerði hún grein fyrir stöðu mála eftir fund sem haldinn hafði verið síðla sama dag.47 Ákveðið hefði verið að næsti fundur yrði haldinn sunnudaginn 8. mars kl. 14 og á þeim fundi myndi Seðlabankinn kynna „plan“ og stöðu mála. Það sem virtist liggja ljóst fyrir væri að: „[á] mánudagsmorgun 9. mars [færu] SPRON, Sparisjóður Keflavíkur, SP-fjármögnun [og] Sparisjóður Mýrasýslu yfir“. Taldi Ragnhildur æskilegt að Jóhanna kæmi til fundarins daginn eftir og mikilvægt væri að ákveða hver myndi kynna þessa stöðu mála og hvenær sú kynning færi fram. Hjá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum væri ánægja með þessa framvindu mála, starfsmenn hans sæju þetta sem lið í raunverulegri endurskipulagningu og hefði átt að gerast fyrr.48

Aðspurður um aðgerðaáætlun Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins, sagði Ragnar Hafliðason, settur forstjóri Fjármálaeftirlitsins, fyrir rannsóknarnefndinni:

Svona minnisblað eru bara hugmyndir sem eru teknar saman. Ég lít ekki svo á að þetta hafi verið ákveðið, þetta eru bara hugmyndir. […] Þetta er bara hluti af undirbúningi ef að reynir á það. Það var nú verið að skamma stjórnvöld fyrir að vera ekki með nægilegar viðlagaáætlanir fyrir hrun, þetta er kannski innlegg í það.49

Þegar bent var á að unnið hefði verið samkvæmt aðgerðaáætluninni hvað varðaði Straum-Burðarás Fjárfestingabanka hf. og Sparisjóð Reykjavíkur og nágrennis hf., sagði Ragnar að varðandi sparisjóðinn og reyndar Sparisjóðabankann líka, hefði ekki verið neitt annað að gera. Það hefði verið alveg ljóst að kröfuhafar myndu ekki koma að fjárhagslegri endurskipulagningu með nýtt eigið fé, það hefði legið fyrir og hlutverk Fjármálaeftirlitsins hefði ekki verið annað en að taka þessa ákvörðun um að taka yfir vald stofnfjáreigendafundar og ráðstafa innlánum og eignum.50

Að sögn Gylfa Magnússonar viðskiptaráðherra var í rauninni ekki búið að taka ákvörðunina á þeim tíma sem aðgerðaáætlunin var gerð, en ljóst hafi verið í hvað stefndi. Þeir sem komið hafi að viðræðum við kröfuhafa hafi fært ráðuneytinu þær fréttir að ekki væri útlit fyrir að viðræðurnar gengju upp. Þá hafi verið eðlilegt að Fjármálaeftirlitið og Seðlabankinn hefðu undirbúið aðgerðirnar, það hafi meðal annars verið mörg tæknileg mál sem þurfti að leysa. Þannig hafi menn verið að undirbúa að standa sem best að þessum málum. Endanleg ákvörðun um að þetta yrði niðurstaðan, að öll þessi fyrirtæki færu í þrot, lá ekki fyrir.51

Í máli Sturlu Pálssonar, framkvæmdastjóra alþjóða- og markaðssviðs Seðlabanka Íslands, fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að á þessum tíma hefði verið mikill þrýstingur frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum að „klára tiltektina“ og Mats Josefsson, efnahagsráðgjafi stjórnvalda, hefði einnig álitið það best. Þá væri átt við að þessum bönkum, fyrst og fremst Sparisjóði Reykjavíkur og nágrennis hf. og Sparisjóðabankanum, hefði ekki verið hægt að bjarga, þeir hefðu verið í svo slæmri stöðu. Þeim hefði því þurft að loka.52 Taldi Sturla að áður en þessar áætlanir voru færðar í letur, hefðu menn verið búnir að ræða saman í nokkra daga eða vikur um að staðan væri vonlaus og það þyrfti að gera þetta þannig að öllu væri haldið rétt til haga.53

Í máli Kjartans Gunnarssonar, skrifstofustjóra í viðskiptaráðuneytinu, fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að þó að hann myndi ekki eftir einstökum fundum, þá myndi hann eftir að hafa verið viðstaddur og tekið þátt í fundum þar sem rætt var hvernig þessar stofnanir yrðu teknar niður. Það sem hefði vafist fyrir mönnum var að ekki hefði verið með öllu ljóst hvort hægt væri að nota sömu aðferðina og við bankana haustið 2008. Það hefði verið alveg ljóst að þessi fyrirtæki væru komin að fótum fram, fyrirtæki hefðu ekki verið svipt starfsleyfi eða hluthafafundir þeirra teknir yfir í hálfkæringi, allir hefðu gert sér grein fyrir því að það væri tímaspursmál hvenær þyrfti að loka þessum fyrirtækjum. Vilji hefði verið til að gera það fyrr en seinna því að fjöldamörg dæmi væru um það í heiminum að þegar fyrirtæki væru komin í þrot án þess að gengið væri frá þeim formlega, gætu aðstæður skapast þar sem verðmæti rýrnuðu enn frekar.54 Aðspurður hvort viðsnúningur hefði orðið í viðhorfi stjórnvalda í garð sparisjóðanna við aðkomu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins sagði Kjartan:

Eins og ég man hlutina og upplifði þá fannst mér ákveðin tregða í pólitíkinni að taka niður sparisjóði og ég upplifði það að við hefðum verið tafin við þessi verkefni af pólitíkinni og það getur vel verið, án þess að ég muni það nákvæmlega, að Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn og þessi heimsókn þeirra og fundir hafi fært embættiskerfinu og sérfræðingunum meiri vissu eða öryggi í störfum sínum. Sparisjóðirnir hafa í gegnum tíðina verið mjög duglegir í lobbyisma gagnvart þinginu og það mætti ætla af fyrirferð þeirra að þetta væru miklu stærri stofnanir og hefðu meiri „economic“ vigt heldur en raunin er. Ég glímdi margoft við það í þinginu, fékk þessa spurningu, af hverju er þér svona illa við sparisjóðina? Af því að maður var að reyna að horfa bláköldum augum á hlutina eins og þeir voru.55

13.2.3.2 Yfirlýsing stjórnvalda 21. mars 2009

Fjármálaeftirlitið tók yfir vald hluthafafunda Sparisjóð Reykjavíkur og nágrennis hf. og Sparisjóðabanka Íslands hf. 21. mars 2009 að undangengnum samningaviðræðum við kröfuhafa. Sama dag og tilkynnt var um yfirtökuna kynntu stjórnvöld áform um endurskipulagningu sparisjóðakerfisins í landinu.56

Stjórnvöld á Íslandi hafa ákveðið að grípa til samhæfðra aðgerða til að verja hagsmuni viðskiptavina sparisjóðanna og tryggja bankaþjónustu um land allt. Með þessum aðgerðum hefur styrkum stoðum verið skotið undir áframhaldandi starfsemi sparisjóða. Þeim verður þar með gert kleift að taka virkan þátt í endurreisn hagkerfisins. Ríkisstjórn Íslands áréttar að innstæður í innlendum viðskiptabönkum og sparisjóðum og útibúum þeirra hér á landi eru tryggðar að fullu. Með innstæðum er átt við allar innstæður almennra sparifjáreigenda og fyrirtækja sem trygging innstæðudeildar Tryggingarsjóðs innstæðueigenda tekur til. Fjármálaeftirlitið hefur í dag gripið inn í rekstur SPRON og Sparisjóðabankans á grundvelli laga nr. 125/2008, vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði.

Eftir þær aðstæður sem sköpuðust á fjármálamarkaði í október 2008 hafa þessi tvö fjármálafyrirtæki starfað á undanþágu frá Fjármálaeftirlitinu varðandi eiginfjárstöðu og Seðlabanki Íslands hefur veitt þeim lausafjárstuðning. Lausafjárfyrirgreiðslan hefur verið veitt með tveimur skilyrðum. Hið fyrra var að samkomulag næðist við lánardrottna sem myndi leysa eiginfjárvanda fyrirtækjanna að því tilskildu að þau fengju eiginfjárframlag frá ríkissjóði. Hið síðara var að fyrirtækin legðu fram fullnægjandi veð, þannig að áhætta ríkissjóðs vegna lausafjárfyrirgreiðslu yrði takmörkuð. Fyrirtækin hafa átt í viðræðum við lánardrottna um hugsanlega endurfjármögnun skulda. Lausafjárstaða fyrirtækjanna hefur haldið áfram að versna og því voru ofangreindar ákvarðanir óhjákvæmilegar.

Gripið hefur verið til aðgerða til þess að treysta rekstur eftirfarandi sparisjóða samkvæmt lýsingu hér fyrir neðan. Þeir eru BYR, Sparisjóður Bolungarvíkur, Sparisjóður Höfðhverfinga, Sparisjóður Keflavíkur, Sparisjóður Mýrasýslu, Sparisjóður Norðfjarðar, Sparisjóður Suður-Þingeyinga, Sparisjóður Strandamanna, Sparisjóður Svarfdæla, Sparisjóður Vestmannaeyja og Sparisjóður Þórshafnar. Með viðeigandi ráðstöfunum telja stjórnvöld að áframhaldandi rekstur þessara sparisjóða verði tryggður.

[…]
Aðgerðir til stuðningssparisjóðum

Við setningu laga nr. 125/2008 vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði var ríkissjóði veitt heimild til að leggja sparisjóðum til fjárhæð sem nemur allt að 20% af eigin fé hvers þeirra. Á síðasta ári voru settar reglur um það með hvaða hætti sparisjóðirnir sæktu um framlag frá ríkissjóði á grundvelli heimildarinnar. Jafnframt voru sett skilyrði fyrir eiginfjárframlagi ríkissjóðs. Fjármálaráðuneytinu hafa þegar borist umsóknir frá sex sparisjóðum um eiginfjárframlag og er stefnt að því að hraða afgreiðslu umsókna.

Fjárhagsleg endurskipulagning og áhrif áríkisfjármál

Með þessum aðgerðum telja stjórnvöld að styrkari stoðum hafi verið skotið undir bankakerfið og að kostnaður ríkissjóðs verði vel innan settra marka í fjárlögum.

Í yfirlýsingu fjármálaráðherra til þingmanna 21. mars 2009 kom fram að eftir að eiginfjárframlög til sparisjóðanna hefðu verið greidd og ríkissjóður hefði afgreitt lán til annarra fjármálafyrirtækja í tengslum við endurhverf viðskipti, væri ekki gert ráð fyrir frekari lokunum íslenskra innlánsstofnana.57

13.2.3.3 Umsóknir sparisjóðanna um 20% eiginfjárframlag

Á fyrri hluta árs 2009 sóttu alls átta sparisjóðir um 20% eiginfjárframlag úr ríkissjóði, það voru Byr sparisjóður, Sparisjóður Bolungarvíkur, Sparisjóður Höfðhverfinga, Sparisjóður Norðfjarðar, Sparisjóðurinn í Keflavík, Sparisjóður Svarfdæla, Sparisjóður Vestmannaeyja og Sparisjóður Þórshafnar og nágrennis.

Í 4. gr. fjáraukalaga fyrir árið 2008 var samþykkt heimild til að leggja sparisjóðunum til allt að 14 milljörðum króna í stofnfé eða hlutafé á grundvelli 1. mgr. 2. gr. laga nr. 125/2008.58 Heildarfjárhæð umsókna sparisjóðanna var því nokkru hærri en heimild í fjáraukalögum gerði ráð fyrir.

Í umsögnum Fjármálaeftirlitsins um umsóknir Sparisjóðs Höfðhverfinga, Sparisjóðs Norðfjarðar, Sparisjóðs Svarfdæla og Sparisjóðs Vestmannaeyja voru áætlanir sjóðanna taldar raunhæfar og lagt til að þeir fengju eiginfjárframlag úr ríkissjóði. Fjármálaeftirlitið lagði til að eiginfjárframlag til Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík yrði bundið skilyrði um áreiðanleikakönnun á útlánasöfnum sjóðanna með tilliti til afskriftaþarfar vegna óvissu um virði safnanna. Fjármálaeftirlitið veitti ekki umsagnir um umsóknir Sparisjóðs Bolungarvíkur og Sparisjóðs Þórshafnar og nágrennis. Í ljós hefði komið að þeir uppfylltu ekki skilyrði reglna um framlög til sparisjóða, þar sem hvorugur þeirra uppfyllti skilyrði um 12% eiginfjárhlutfall, að meðtöldu 20% eiginfjárframlagi ríkissjóðs. Þessir tveir sparisjóðir óskuðu eftir að Fjármálaeftirlitið biði með umsögn sína þar til þeim hefði gefist færi á að bæta úr þessu, en niðurstaðan varð sú að Fjármálaeftirlitið veitti ekki formlega umsögn um umsóknir þeirra.59

Seðlabanki Íslands veitti sameiginlega umsögn sem tók til sex framangreindra sparisjóða.60 Í umsögninni lagði bankinn áherslu á að ef heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði til endurfjármögnunar sparisjóðanna yrði nýtt, yrðu:

• breytingar gerðar á yfirstjórn viðkomandi fjármálafyrirtækja þar sem það ætti við;
• framtíðararðgreiðslur háðar takmörkunum;
• nýjar viðskiptaáætlanir að liggja fyrir með nákvæmum áætlunum um lækkun kostnaðar;
• leiðir til að fá fleiri aðila til að leggja sparisjóðunum til nýtt eigið fé kannaðar;
• þáverandi eigendur stofnfjár látnir bera tap sem þá var til komið áður en ríkið legði til nýtt eigið fé.61

Í apríl 2009, á sama tíma og Seðlabankinn veitti umsögn sína, var ekki fyrir hendi lagaheimild til að færa niður stofnfé svo að stofnfjáreigendur gætu tekið á sig tapið sem orðið var eins og Seðlabankinn lagði til í umsögn sinni. Viðskiptaráðuneytið var hins vegar að undirbúa frumvarp til laga um breytingar á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, sem fól í sér breytingu á kafla laganna um sparisjóði.

13.2.3.4  Lög nr. 76/2009

Í júní 2009 lagði viðskiptaráðherra fram frumvarp til laga um breytingar á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Með frumvarpinu var brugðist við slæmri rekstrarafkomu sparisjóða í kjölfar þeirra hremminga sem fjármálamarkaðurinn varð fyrir haustið 2008.62 Meginatriði laganna voru breytingar á stöðu og eðli stofnfjár og réttindum stofnfjáreigenda. Sparisjóðunum var heimilað að útvista tilteknum verkefnum á almennum viðskiptalegum forsendum. Þá var reglum um ráðstöfun hagnaðar breytt og þrengt að heimildum til arðgreiðslna. Takmörkun á 5% atkvæðavægi var einnig fellt brott. Ein veigamesta og um leið umdeildasta breytingin var þó sú að sparisjóðum væri heimilt að færa niður stofnfé sitt í því skyni að jafna tap sem ekki yrði jafnað með öðrum hætti. Ákvæðið, sem varð að 67. gr. laga nr. 161/2002, var samþykkt svohljóðandi:

Að tillögu stjórnar sparisjóðs getur fundur stofnfjáreigenda tekið ákvörðun um lækkun stofnfjár til jöfnunar taps sem ekki verður jafnað á annan hátt. Til þess að heimilt sé að fjalla um lækkun stofnfjár á fundi stofnfjáreigenda skal hafa verið boðað til fundarins með a.m.k. tveggja vikna fyrirvara. Í fundarboði skal gera grein fyrir tillögu um lækkun stofnfjár. Fyrir slíkri ákvörðun þarf samþykki tveggja þriðju hluta atkvæða sem mætt er fyrir á fundi stofnfjáreigenda. Í fundarboði skal greina frá ástæðum fyrir lækkuninni og hvernig hún á að fara fram. Fjármálaeftirlitinu skal tilkynnt fyrir fram um fyrirhugaða lækkun stofnfjár.

Ákvörðun fundar stofnfjáreigenda um lækkun skv. 1. mgr. tekur gildi þegar Fjármálaeftirlitið hefur samþykkt hana.

Ekki þarf að innkalla kröfur vegna lækkunar stofnfjár samkvæmt þessari grein.63

Með ákvæðinu var brugðist við þeirri stöðu sem upp var komin í nokkrum sparisjóðum, þ.e. að bókfært stofnfé þeirra var orðið hærra en eigið fé. Í máli Gylfa Magnússonar, þáverandi viðskiptaráðherra, fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að margir þröskuldar hefðu verið í vegi fyrir því að ríkið gæti lagt fram eigið fé, en einn þröskuldurinn var sá að það þurfti að færa niður stofnfé, því annars hefði ríkið ekki fengið eðlilegan hlut í sparisjóðunum fyrir þá fjármuni sem það myndi leggja fram til þeirra:

Vandinn var augljóslega sá að eigið fé sparisjóðanna var eiginlega tvískipt fyrir hrun, annars vegar stofnfé og hins vegar varasjóður. Stofnfjárhafar áttu formlega séð bara að hafa kröfur á stofnfé en ekki varasjóðinn, en nú voru varasjóðirnir á pappír orðnir neikvæðir og það kom í ljós að eigið fé var orðið neikvætt og þá var ekki um annað að ræða en að færa niður stofnfé. Það hefði þurft að afskrifa það að fullu ef að það hefði verið metið rétt.

Það er reyndar einn flötur á þessu sem ég er ekki búinn að ræða, en það skýrir kannski átökin á milli stjórnar og stjórnarandstöðu, og hann er að stofnfjárhafarnir voru auðvitað margir hverjir illa leiknir. Sumir höfðu átt stofnfé lengi og sáu fyrir að tapa því þarna og það var auðvitað áfall fyrir þá. Þar fyrir utan höfðu ýmsir tekið lán til þess að kaupa stofnfé og voru mjög skuldsettir vegna þeirra kaupa þannig að menn höfðu áhyggjur af stöðu stofnfjárhafa og sums staðar var þetta mjög ljót saga. Það voru heilu sveitarfélögin þar sem hafði verið farið um og safnað loforðum um stofnfjárkaup og lánað fyrir þeim og svo heil sýsla skilin eftir skuldsett. Umræðan um að færa niður stofnfé endurspeglaði að hluta til þessa stöðu. Menn höfðu áhyggjur af þessum heimilum og fjölskyldum. Það var notað til þess að rökstyðja að fara varlega í að færa niður stofnfé en svo kom auðvitað á móti að það var erfitt að réttlæta að hlífa stofnfjárhöfum eitthvað sérstaklega, hvað þá að gera það með opinberu fé í ljósi þess að auðvitað hefðu hluthafar í bönkunum líka tapað miklu og tapað öllu sínu hlutafé og margir hverjir skuldsett sig líka. Það varð að gæta ákveðins jafnræðis á milli þeirra sem höfðu lagt eigið fé inn í sparisjóðina og þeirra sem höfðu lagt eigið fé inn í bankana sem hlutafé. Svo þarf að gæta hagsmuna ríkissjóðs þannig að tap stofnfjárhafa yrði ekki fært yfir á skattgreiðendur.64

13.2.3.5 Staða sparisjóðanna í upphafi sumars 2009

Í kjölfar þess að sparisjóðirnir sóttu um eiginfjárframlag fór fjármálaráðuneytið þess á leit að gerðar yrðu áreiðanleikakannanir á afmörkuðum þáttum í efnahagsreikningi og starfsemi sparisjóðanna. Fjármálaráðuneytið fékk PricewaterhouseCoopers til verksins og var skýrslum um hvern og einn þeirra skilað í lok maí og byrjun júní 2009. PricewaterhouseCoopers lagði til meiri niðurfærslur en stjórnendur sparisjóðanna höfðu gert í ársreikningum. Virðisrýrnunin var mismikil hjá sparisjóðunum.65

Áhrif aukinnar virðisrýrnunar var í öllum tilvikum sú að eiginfjárframlag úr ríkissjóði nægði ekki eitt og sér til að sparisjóðirnir uppfylltu skilyrði um eiginfjárhlutfall í reglum um framlög til sparisjóða. Staða sparisjóðanna var þó afar mismunandi, nokkrir þeirra höfðu þegar leitað til aðila í heimabyggð og tekist að afla nýs stofnfjár, og gátu með eiginfjárframlagi úr ríkissjóði uppfyllt skilyrði reglna um eiginfjárhlutfjöll.66 Hjá flestum sparisjóðanna var þó þörf á frekari fjárhagslegri endurskipulagningu áður en ríkið gæti lagt til nýtt eigið fé. Vegna aðstæðna í þjóðfélaginu og á fjármálamarkaði var erfitt að afla nýs stofnfjár, hvort sem leitað var til þáverandi stofnfjárhafa eða nýrra. Því sneru sparisjóðirnir sér til kröfuhafa sinna um aðkomu þeirra að fjárhagslegri endurskipulagningu. Kröfuhafar Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík voru bæði innlendir og erlendir, en hjá minni sparisjóðunum var Seðlabanki Íslands oft stærsti og jafnvel eini kröfuhafinn.

Á fundi framkvæmdahóps stjórnvalda67 5. ágúst 2009, upplýsti fulltrúi Fjármálaeftirlitsins að lítið hefði orðið ágengt í málefnum Sparisjóðs Bolungarvíkur, Sparisjóðs Þórshafnar og nágrennis og Sparisjóðs Svarfdæla, þar sem ekki væri skýrt hvernig meðhöndla ætti kröfur sem Seðlabankinn hefði fengið framseldar frá Sparisjóðabankanum. Framkvæmdahópurinn taldi að heppilegasta leiðin til að leysa úr vanda Sparisjóðsins í Keflavík væri að nota NBI hf. til að kaupa Sparisjóð Ólafsfjarðar sem nýttur yrði sem sérstakt félag (e. special purpose vehicle) til að taka við eignum sparisjóða, og flytja innistæður Sparisjóðsins í Keflavík þangað. Fjármálaráðuneytið hafði þegar átt viðræður við NBI hf. og fyrstu viðbrögð bankans voru jákvæð. Var framkvæmdahópurinn sammála um að útfæra þyrfti þá leið frekar. Varðandi Byr sparisjóð, stefndi framkvæmdahópurinn að hagræðingu í bankakerfinu á Reykjavíkursvæðinu og taldi því mögulegt að setja Byr í slitameðferð og ráðstafa innistæðum og skuldabréfi til annars banka.68 Á síðasta fundi framkvæmdahópsins undir forystu Svein Harald Øygard seðlabankastjóra, 19. ágúst 2009, virtist hópnum sem stærri sparisjóðirnir hefðu náð samkomulagi við kröfuhafa sína.69

13.2.3.6 Kröfur Seðlabanka Íslands á hendur smærri sparisjóðum

Eftir ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um yfirtöku Sparisjóðabanka Íslands, hafði Seðlabanki Íslands tekið yfir innlán sparisjóðanna hjá Sparisjóðabankanum, samtals um 10,5 milljarða króna. Til tryggingar hafði Seðlabankinn fengið kröfur á hendur sparisjóðunum að nafnverði 12,5 milljarða króna. Stöðu krafna Seðlabankans á hendur sparisjóðunum á yfirfærsludegi 24. apríl 2009 má sjá í töflu 2.

Því lá fyrir að sparisjóðirnir yrðu að hefja viðræður við Seðlabankann um aðkomu hans að fjárhagslegri endurskipulagningu. Nokkrir minni sparisjóðanna óskuðu eftir viðræðum við Seðlabankann um kröfur á hendur þeim og bentu fyrstu svör bankans til þess að óljóst væri hver færi með ákvörðunarvald vegna þeirra krafna sem Seðlabankinn hafði eignast.70 Í minnisblaði Seðlabanka Íslands frá 21. ágúst 2009 var fjallað um formbreytingar krafna Seðlabankans á hendur sparisjóðunum. Þar kom fram að Fjármálaráðuneytið væri sammála þeirri afstöðu Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans að ekki væri hægt að meðhöndla allar kröfur á sama hátt, þar sem staða sparisjóðanna væri mismunandi. Ráðuneytið vildi nota umbreytingu krafna í stofnfé sem eiginfjárframlag ríkisins til sparisjóðanna, jafnvel umfram 20% mörkin, en greiða Seðlabankanum fyrir með bréfum sem ríkið ætti nú þegar, sem einskonar skiptasamning.71

Greining starfsmanna Seðlabankans, í samstarfi við fjármálaráðuneytið, hafði leitt í ljós að staða Sparisjóðs Vestmannaeyja, Sparisjóðs Norðfjarðar, Sparisjóðs Höfðhverfinga, Sparisjóðs Suður-Þingeyinga og Sparisjóðs Strandamanna væri viðunandi eða jafnvel góð. Í samvinnu við fjármálaráðuneytið skyldi stefnt að því að endurskipuleggja kröfurnar með því að breyta hluta þeirra í eigið fé sem fjármálaráðuneytið myndi kaupa á pari af Seðlabankanum, breyta hluta krafnanna í víkjandi lán þar sem því yrði komið við, sparisjóðunum yrði boðið að skuldajafna hluta af kröfunum og eftirstöðvum yrði breytt í skuldabréf í erlendri mynt. Seðlabankanum hafði borist tillaga frá Saga Capital Fjárfestingarbanka hf. um fjárhagslega endurskipulagningu Sparisjóðs Þórshafnar og nágrennis og Sparisjóðs Svarfdæla. Beðið væri eftir endurskipulagningu krafna fjármálaráðuneytis á hendur Saga Capital, en að henni lokinni ætti Seðlabankinn að hefja viðræður, byggðar á grunnhugmyndum Saga Capital, við sparisjóðina tvo. Staða Sparisjóðs Bolungarvíkur væri slæm og endurskipulagning skulda hans ætti að taka mið af samningum við aðra sparisjóði.72

Tryggvi Pálsson, framkvæmdastjóri fjármálasviðs Seðlabanka Íslands, tjáði rannsóknarnefndinni að Seðlabankinn hefði tekið að sér að endurskipuleggja kröfur á hendur sparisjóðunum. Eftir á að hyggja hefði það ekki verið óeðlilegt, þar sem sparisjóðirnir voru viðskiptamenn Seðlabankans. Bankinn hefði reynt að móta almennar reglur sem næðu til allra sparisjóðanna. Fundað hefði verið með öllum sparisjóðunum og ráðgjöfum þeirra og reynt að komast að niðurstöðu. „Seðlabankinn er náttúrlega í eign ríkissjóðs þannig að tap og hagur af þessari framkvæmd á endanum, ef hann lendir ekki beint á ríkissjóði, þá lendir hann á eign ríkissjóðs sem er Seðlabankinn. Þannig að það var ekki spurning um úr hvaða kommóðu þetta ætti að koma heldur úr hvaða skúffu hjá ríkinu.“73

Hinn 8. september 2009 sendi Seðlabanki Íslands öllum minni sparisjóðunum bréf þar sem kynntar voru tillögur að formbreytingum krafna. Í því kom fram að Seðlabankinn, í samvinnu við fjármálaráðuneytið, gerði eftirfarandi tillögu um meðferð krafna bankans á hendur sparisjóðunum: Í fyrsta lagi, að hluta kröfunnar yrði breytt í stofnfé eða eigið fé sem síðan yrði framselt til fjármálaráðuneytisins. Formbreyting kröfu sem myndaði eigið fé yrði háð því skilyrði að kröfuhafar víkjandi lána myndu breyta hluta eða allri kröfu sinni í stofnfé og að aðrir kröfuhafar myndu breyta kröfum sínum í víkjandi lán. Þá væri skuldbreyting Seðlabankans í stofnfé bundin því skilyrði að stofnfé viðkomandi sparisjóðs væri ekki hærra en eigið fé hans. Því bæri að lækka stofnfé í þeim tilvikum þar sem svo væri ástatt. Hámark slíkrar formbreytingar yrði það sama og hámark eiginfjárframlags ríkisins samkvæmt lögum nr. 125/2008. Í öðru lagi yrði hluta kröfunnar breytt í víkjandi lán hjá þeim sparisjóðum sem þess óskuðu og hefðu svigrúm til innan eiginfjárþáttar B. Í þeim tilvikum yrði einnig óskað eftir því að aðrir kröfuhafar breyttu hluta eða öllum sínum kröfum í eigið fé eða víkjandi lán. Í þriðja lagi yrði sparisjóðunum gefinn kostur á að greiða upp hluta kröfunnar og í fjórða lagi yrði einhverjum sparisjóðum gefinn kostur á framlengingu á hluta kröfunnar eða henni allri á þeim kjörum sem Seðlabanki Íslands ákvæði hverju sinni. Bankinn myndi á næstu dögum hefja viðræður við einstaka sparisjóði um formbreytingar krafna og kallaði því eftir óskum eða fyrirætlunum sparisjóðanna um fjárhagslega endurskipulagningu.74

Á fundi nefndar um endurreisn fjármálakerfisins75 24. september 2009 kynnti Mats Josefsson áfangaskýrslu sína um endurreisn fjármálakerfisins. Hann gerði jafnframt grein fyrir áhyggjum sínum af framtíð sparisjóðakerfisins og lífvænleika þess þrátt fyrir fyrirhugaðar niðurfærslur og eiginfjárframlög úr ríkissjóði. Á sama fundi kom einnig fram að lokaniðurstaða varðandi Byr sparisjóð og Sparisjóðinn í Keflavík lægi enn ekki fyrir, en samkvæmt skilmálaskjölum sem kynnt höfðu verið Fjármálaeftirlitinu væru álitaefni enn til staðar sem fjármálaráðuneytið yrði að leysa úr áður en til eiginfjárframlags kæmi. Fulltrúi fjármálaráðuneytisins sagði að pólitískur vilji stæði til þess að halda sparisjóðakerfinu gangandi, en aðeins ef það væri lífvænlegt.76

Á fundi nefndar um endurreisn fjármálakerfisins 28. október 2009 voru málefni sparisjóðanna enn til umfjöllunar. Fram kom að Fjármálaeftirlitið stefndi á að halda fundi með Byr sparisjóði og Sparisjóðnum í Keflavík þar sem rætt yrði um mat á eignum. Bent var á að það myndi hafa áhrif á úrlausn mála minni sparisjóða hvernig tækist til með þá stærri. Lögðu nefndarmenn áherslu á að nota yrði virkari nálgun en gert hefði verið til að finna mætti lausn á sparisjóðamálinu innan þess tímaramma sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hafði sett, og því var rætt um að fá utanaðkomandi sérfræðinga til aðstoðar.77 Í viljayfirlýsingu stjórnvalda vegna fyrstu endurskoðunar samstarfssamningsins við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn kom fram að stjórnvöld væntu þess að fjárhagslegri endurskipulagningu sparisjóðakerfisins yrði lokið eigi síðar en 30. nóvember 2009 og þá hefðu allir starfandi sparisjóðir verið fjármagnaðir að fullu.

Á fundi nefndar um endurreisn fjármálakerfisins, 5. nóvember 2009, upplýsti forstjóri Fjármálaeftirlitsins að PricewaterhouseCoopers hefði verið fengið til að fara yfir fjárhagsstöðu stærri sparisjóðanna tveggja og búist væri við niðurstöðum innan tveggja vikna. Í kjölfar fundarins var ráðgjafarfyrirtækið Oliver Wyman fengið til að vinna skýrslu um endurreisn íslenska sparisjóðakerfisins og voru drög að skýrslunni kynnt á fundi nefndarinnar 3. desember 2009. Í skýrslunni voru lagðir til þrír meginvalkostir varðandi endurreisn fjármálakerfisins og var þar verið að vísa til Byrs og Sparisjóðsins í Keflavík: í fyrsta lagi gjaldþrot, í öðru lagi samþykki tillagna, og í þriðja lagi frestun samkomulags. Nefndin fól Oliver Wyman að útfæra nánar þessa valkosti, sér í lagi þann síðasta. Í lokaútgáfu skýrslunnar skyldu valkostirnir taldir upp án þess að mælt yrði sérstaklega með einhverjum þeirra en gerð grein fyrir kostnaði stjórnvalda við hverja leið fyrir sig að því marki sem hægt væri.78 Niðurstaða kannana PricewaterhouseCoopers lágu fyrir og voru kynntar fjármálaráðuneytinu í byrjun desember 2010 en þar var ljóst að enn frekari niðurfærslu eigna væri þörf.

Minnisblað um leiðir til lausnar sparisjóðamálsins var lagt fyrir ráðherrafund 9. desember og á fundinum var ákveðið að fjármálaráðuneytið tæki virkari þátt í viðræðum um fjárhagslega endurskipulagningu Byrs sparisjóðs og stefnt að því að ljúka viðræðum fyrir 15. janúar. Á sama tíma skyldi einnig unnið frekar að þrautavaralausn. Hjá fjármálaráðuneytinu var vilji til að leita aðstoðar frá ráðgjafarfyrirtækinu Hawkpoint Partnes Limited79 varðandi stærri sparisjóðina og var Seðlabankanum falið að leiða lausn á málefnum smærri sparisjóða.80 Í minnisblaðinu kom fram að samkomulag Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík við kröfuhafa sína gæti ekki að óbreyttu orðið grundvöllur að endurfjármögnun fyrir tilstuðlan ríkissjóðs. Því væri einungis um tvær leiðir að velja; annarsvegar að hafna fyrirliggjandi samkomulagi sparisjóðanna og kröfuhafa og taka sparisjóðina til gjaldþrotaskipta, og hins vegar að hefja samningaviðræður við kröfuhafana á grundvelli neyðarlaganna um framlag ríkissjóðs.

Í minnisblaðinu var gerð grein fyrir kostum og göllum hvorrar leiðar fyrir sig og var byggt á sjónarmiðum sem fram komu í skýrslu Oliver Wyman. Varðandi fyrri leiðina var bent á að þar sem sparisjóðunum myndi ekki takast að verða við kröfum Fjármálaeftirlitsins um eigið fé, kæmi til kasta stjórnvalda að finna lausn á vanda þeirra. Fyrir lá það mat að eignir Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík þyrftu að rýrna um 45% og 32% umfram það sem þegar var orðið, til þess að þær stæðu ekki undir innistæðum. Ekki væri þó hægt að útiloka að svo gæti farið í ljósi 50% eignarýrnunar föllnu bankanna og 60% rýrnunar eigna Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis. Stjórnvöld hefðu lagt áherslu á endurreisn fjármálakerfisins og væri hún vel á veg komin, en gjaldþrotameðferð sparisjóðanna tveggja væri bakslag sem hefði í för með sér álitshnekki fyrir stefnu stjórnvalda, innanlands sem erlendis. Þá myndi gjaldþrotameðferð auka álag á dómskerfið sem þegar væri undir miklu álagi. Vegna mikilla innbyrðis tengsla innan sparisjóðakerfisins gæti fall sparisjóðanna tveggja haft mikil og óvænt neikvæð áhrif á fjármálakerfið í heild og skaðað eiginfjár- og lausafjárstöðu annarra sparisjóða og nýju bankanna. Það væri því allra hagur að ná fram annarri niðurstöðu en gjaldþroti. Varðandi samningaleiðina lægi beinast við að fjármálaráðuneytið kæmi að samningaferlinu til að semja um þá þætti sem ekki gætu talist ásættanlegir fyrir ríkið. Ef endursamið yrði á grundvelli fyrirliggjandi samninga væri mikilvægt að undirstrika strax í upphafi að litið væri svo á að framlag ríkisins væri fjárfesting fremur en kostnaðarframlag og að ríkið hygðist ná þeim fjármunum til baka með viðunandi ávöxtun í fyllingu tímans. Samningaviðræður yrðu að eiga sér stað undir forystu fjármálaráðuneytisins. Stjórnir sparisjóðanna eða ráðgjafar þeirra ættu ekki að leiða viðræðurnar.81 Þá væri mikilvægt að undirstrika að útgangspunktur samninganna væri sanngjörn dreifing áhættu milli ríkisins og kröfuhafanna, mestu skipti að dreifing hagnaðar- og tapsáhættu væri í samræmi við eiginfjárframlag hvers og eins og að skýr stefna væri varðandi afkomu og rekstur til framtíðar. Sem valkost við samningaleiðina væri hins vegar eðlilegt að kanna þann möguleika að selja eða leita eftir samruna sparisjóðanna tveggja. Einnig væri vert að íhuga þann möguleika að fjármálaráðuneytið tryggði eða keypti einstakar eignir sem taldar væru erfiðar viðfangs út úr eignasafni sparisjóðanna og þær yrðu fluttar í eignaumsýslufélag í eigu ríkisins. Lagt var til að ráðinn yrði utanaðkomandi ráðgjafi til að leiða samninga við sparisjóði og kröfuhafa og stefnt að því að ljúka viðræðum fyrir 15. janúar 2010.82

Á fundi nefndar um fjármálastöðugleika83 16. desember 2009 kom fram að fulltrúi Fjármálaeftirlitsins teldi líklegast að sparisjóðunum yrði skipt í gamla og nýja banka. Ólíklegt væri að Landsbankinn eða aðrir bankar yrðu reiðubúnir að taka yfir Sparisjóðinn í Keflavík. Á sama fundi var kynnt minnisblað um þrautavaraleið, tækist ekki að semja við kröfuhafa. Kæmi til þess að Fjármálaeftirlitið tæki ákvörðun um yfirtöku, þyrfti að láta fara fram mat á verðmæti eigna sparisjóðanna, en þar sem slíkt mat hefði ekki farið fram, væri ekki hægt að reikna áhættugrunn sparisjóðanna nákvæmlega á þessu stigi. Þó mætti gera ráð fyrir að nýtt eigið fé yrði 25–40 milljarðar króna. Í minnisblaðinu var bent á tvær mögulegar leiðir ef til þess kæmi að Fjármálaeftirlitið þyrfti að taka annan eða báða sparisjóðina yfir. Vakin var athygli á því að báðar leiðirnar kölluðu á eiginfjárframlag af hálfu ríkisins. Sú fyrri byggði á því að innistæður og eignir sparisjóðs yrðu annaðhvort fluttar í sparisjóð sem væri 49% í eigu NBI hf. og 51% í eigu ríkisins, eða að haldið yrði sérstaklega utan um allar innistæður og eignir sparisjóðsins innan efnahags NBI hf. (e. ring fencing). Síðari leiðin gerði ráð fyrir að innistæður og eignir yrðu fluttar í sérstakan sparisjóð í eigu ríkisins.84

13.2.3.7  Auknar eiginfjárkröfur Fjármálaeftirlitsins

Hinn 8. desember 2009 sendi Fjármálaeftirlitið fjármálaráðuneytinu kröfur sínar varðandi fjárhagslega endurskipulagningu Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík. Fjármálaráðuneytið gerði sparisjóðunum tveimur síðan grein fyrir kröfum Fjármálaeftirlitsins og ráðuneytisins með bréfi 11. desember sama ár. Bréf fjármálaráðuneytisins var á ensku og í niðurlagi þess var farið fram á að sparisjóðirnir afhentu kröfuhöfum sínum bréfið sem fyrst. Fjármálaeftirlitið taldi grundvöll áframhaldandi rekstrarhæfis sparisjóðanna að þeir uppfylltu að lágmarki eftirfarandi skilyrði:

1. Eiginfjárkröfur

1.1. Að kjarnaeiginfjárþáttur A (e. Core Tier 1 Capital) sparisjóðanna skv. skilgreiningu 5. mgr. 84. gr. laga nr. 161/2002 nemi að lágmarki 12% af áhættugrunni næstu þrjú ár eftir endurskipulagningu.

1.2. Að eiginfjárgrunnur sparisjóðanna eins og hann er skilgreindur í 4. mgr. sömu laga nemi á hverjum tíma að lágmarki 16% af áhættugrunni næstu þrjú ár eftir endurskipulagningu.

1.3. Að virkir eigendur sparisjóðanna í skilningi 2. mgr. 40. gr. sömu laga sýni fram á að þeir hafi fjárhagslega burði til að styrkja eiginfjárgrunn ef þörfkrefur.

1.4. Að framkvæmt verði sérstakt álagspróf og sýnt fram á að sparisjóðurinn standist 4% hlutfall kjarnaeiginfjárþáttar A af áhættugrunni eftir þriggja ára tap.

2. Lausafjárkröfur

2.1. Að sparisjóðurinn uppfylli lausafjárkröfur Seðlabanka Íslands, sbr. reglur nr. 317/2006.

2.2. Að lausar eignir (sjóður, viðskiptareikningur og veðhæfar eignir í Seðlabanka Íslands) þeki að minnsta kosti 10% útflæði óbundinna innstæðna og reiðufé eða ígildi þess þeki ekki lægri fjárhæð en sem nemur 5% af óbundnum innstæðum. Fyrri krafan hækkar ef innstæður erlendra aðila eru meiri en 1% af innlánum eða ef samþjöppun er mikil í lánasafninu.

3. Áhættustýring og stjórnarhættir

3.1. Að sparisjóðurinn leggi fram skýrslu um sjálfstætt mat á eiginfjárþörf (ICCAP skýrslu).

3.2. Að endurbætur verði gerðar á innri ferlum og áhættustýringu sparisjóðsins í samræmi við bestu framkvæmd og kröfur Fjármálaeftirlitsins að lokinni sérstakri könnun á innri ferlum og áhættustýringu.

3.3. Að dregið verði úr veigamestu áhættunum sem felast í starfsemi sparisjóðsins og gerðar ráðstafanir sem miða að því að sparisjóðurinn sinni eingöngu kjarnastarfsemi.85

Til viðbótar kröfum Fjármálaeftirlitsins fór fjármálaráðuneytið fram á að samkomulag um fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðanna yrði í samræmi við ákvæði laga nr. 125/2008 og að endanlegt samkomulag yrði ásættanlegt fyrir fjármálaráðuneytið.

Hinn 29. desember 2009 sendi Fjármálaeftirlitið fjármálaráðuneytinu bréf þar sem kynntar voru kröfur Fjármálaeftirlitsins til fjárhagslegrar endurskipulagningar minni sparisjóðanna. Gerðar yrðu sömu kröfur til minni sparisjóðanna og áður höfðu verið gerðar til Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík.

13.2.4 Fjárhagsleg endurskipulagning sparisjóða á árinu 2010

13.2.4.1  Stærri sparisjóðirnir

Undir lok árs 2009 hafði fjármálaráðuneytið fundað með stærri sparisjóðunum og í kjölfarið voru kröfuhöfum þeirra sendar nýjar tillögur sem voru í samræmi við kröfur fjármálaráðuneytisins í bréfi 11. desember. Sparisjóðirnir óskuðu eftir að samningaviðræður yrðu hafnar að nýju með aðkomu ráðgjafarfyrirtækisins Hawkpoint Partners Limited, fyrir hönd stjórnvalda.86 Skömmu eftir að tillögur sparisjóðanna voru kynntar kröfuhöfum, óskaði fjármálaráðuneytið eftir að PricewaterhouseCoopers ynni nýja áreiðanleikakönnun á Byr sparisjóði og Sparisjóðnum í Keflavík og skyldi skýrslunum skilað um miðjan febrúar 2010.87

Í byrjun febrúar var uppfærð tillaga ásamt skilmálaskjölum send kröfuhöfum stærri sparisjóðanna og farið fram á samþykki þeirra með undirritun fyrir 5. mars 2010.88 Á meðan þessar samningaviðræður áttu sér stað skoðuðu stjórnvöld einnig önnur úrræði fyrir sparisjóðina, færi svo að samningaviðræður bæru ekki árangur. Á fundi nefndarinnar 25. febrúar 2010 var upplýst að nokkur töf hefði orðið á áreiðanleikakönnunum sem PricewaterhouseCoopers vann fyrir stjórnvöld. Afstaða kröfuhafa til tillagna sparisjóðanna átti þó að liggja fyrir áður en frestur sparisjóðanna til að auka við eiginfjárgrunn rynni út 18. mars 2010.89 Á fundi nefndar um fjármálastöðugleika 23. mars 2010 kom fram að síðar í vikunni yrði fundað með kröfuhöfum í London um áreiðanleikakannanirnar sem búið var að vinna. Báðir stóru sparisjóðirnir virtust vera á mörkum þess að vera rekstrarhæfir og þá skorti framtíðarsýn og tilgang.90

Hinn 26. mars 2010 sendi Fjármálaeftirlitið bréf til fjármálaráðuneytisins þar sem vísað var til yfirstandandi viðræðna milli fjármálaráðuneytisins og kröfuhafa sparisjóðanna í tengslum við fjárhagslega endurskipulagningu þeirra og þess getið að niðurstöðu væri að vænta innan skamms. Fram kom að ef tillögur fjármálaráðuneytisins yrðu ekki samþykktar eða upp úr viðræðum slitnaði gætu aðstæður orðið mjög knýjandi. Þá gæti Fjármálaeftirlitið þurft að taka yfir vald stofnfjáreigendafundar til að taka ákvarðanir um nauðsynlegar aðgerðir. Óskaði Fjármálaeftirlitið því eftir skýrri afstöðu fjármálaráðuneytisins til þess hvert eignum og skuldum sparisjóðsins skyldi ráðstafað, kæmi til slíkrar ákvörðunar.91 Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins 15. apríl 2010 var lögð áhersla á að tryggja óheftan aðgang að innistæðum með flutningi þeirra til annarrar fjármálastofnunar eða nýs lögaðila, án þess að tilgreint væri nánar hver sú stofnun eða lögaðili ætti að vera. Óskaði fjármálaráðuneytið jafnframt eftir fundi með Fjármálaeftirlitinu til að yfirfara viðbragðsáætlun ef til þess kæmi að gripið yrði til framangreindra aðgerða. Í skýrslu Gunnars Þ. Andersen, forstjóra Fjármálaeftirlitsins, fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að þó ákvörðunin um að taka yfir vald stofnfjáreigendafunda væri stjórnar Fjármálaeftirlitsins, þá hefði verið búið að ræða við fjármálaráðuneytið. Það hefði verið samstarf um að leita réttra leiða og þeirra hagstæðustu.92

Í byrjun apríl 2010 var enn beðið samþykkis kröfuhafa á tillögunum sem þeim höfðu verið sendar í byrjun febrúar. Á fundi nefndar um fjármálastöðugleika 8. apríl kom fram að verið væri að ljúka við að afla samþykkis innlendra kröfuhafa en meiri óvissa væri um afstöðu erlendu kröfuhafanna. Ólíklegt þótti að svar frá þeim lægi fyrir fyrr en á síðustu stundu.93 Á fundi nefndarinnar 15. apríl, kom fram að fjármálaráðuneytið hefði ekki enn tekið endanlega afstöðu til þess hvert „plan B“ yrði. Bréf hefði verið sent til Fjármálaeftirlitsins og þar beðið um fund vegna málsins. Líklegast væri þó að stofnað yrði nýtt fjármálafyrirtæki sem tæki yfir starfsemina. Taka yrði afstöðu til þess hvort stofna ætti eitt eða tvö ný fjármálafyrirtæki og hvort þau ættu að vera bankar eða sparisjóðir. Í niðurstöðum fundarpunkta nefndarinnar sagði að innan nefndarinnar væri sú skoðun ríkjandi að sjóðunum yrði haldið aðskildum til þess að byrja með og stofnuð ný hlutafélög um starfsemi þeirra.94 Á fundi nefndarinnar tveimur dögum síðar, 17. apríl, var upplýst að neikvæð svör hefðu borist frá þremur erlendum kröfuhöfum sem teldu sig ekki hafa næga vitneskju um fyrirætlanir stjórnvalda varðandi sparisjóðina. Bankasýsla ríkisins ynni að minnisblaði sem lýsti megináherslum stjórnvalda og yrði það lagt fyrir kröfuhafa. Fram kom hjá fulltrúum Fjármálaeftirlitsins í nefndinni að 21. apríl 2010 væri lokafrestur Fjármálaeftirlitsins. Búist væri við að Sparisjóðurinn í Keflavík leitaði til Fjármálaeftirlitsins þann dag og legði inn starfsleyfi sitt. Áætlun Fjármálaeftirlitsins um yfirtöku sparisjóðanna lægi í megindráttum fyrir, aðeins þyrfti að skýra hvaða leið ætti að fara. Áréttuð var sú skoðun nefndarinnar að farið yrði með sparisjóðina í tvö aðskilin hlutafélög.95

Á fundi nefndarinnar 20. apríl 2010 var dreift minnisblaði um viðbrögð stjórnvalda við hugsanlegu falli Sparisjóðsins í Keflavík og Byrs sparisjóðs. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið lagði áherslu á stofnun hlutafélaga til að taka á móti eignum og innistæðum föllnu sparisjóðanna en fulltrúar fjármálaráðuneytisins, Hjördís D. Vilhjálmsdóttir, ráðgjafi fjármálaráðherra, og Jóhannes Bjarni Björnsson, hæstaréttarlögmaður, töldu stofnun nýrra sparisjóða ráðlegri tilhögun. Í umræðum um minnisblaðið kom fram að Bankasýslan teldi heppilegast að fá til sín sparisjóði ef enduruppbygging sparisjóðakerfisins yrði eitt af hlutverkum hennar. Ragnhildur Arnljótsdóttir, ráðuneytisstjóri í forsætisráðuneytinu, sagði að fjármála- og forsætisráðherra hefðu lýst sjónarmiðum sínum um sérstöðu sparisjóðanna, sérstaklega jákvæðu viðhorfi almennings gagnvart þeim. Þá kom fram á fundinum að neikvæð svör hefðu borist frá fleiri erlendum kröfuhöfum sem báru því við að þeir vildu sjá meira um fyrirætlanir stjórnvalda en kom fram í bréfi Bankasýslunnar, en þeir gerðu sér þó grein fyrir hve alvarleg staðan væri.96

Í minnisblaði nefndar um fjármálastöðugleika sem lagt var fyrir fund forsætisráðherra, fjármálaráðherra, efnahags- og viðskiptaráðherra, forstjóra Fjármálaeftirlitsins og bankastjóra Seðlabanka Íslands 21. apríl 2010 var fjallað um vanda Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík. Með tilliti til yfirlýsinga ríkisstjórnarinnar um tryggingu innistæðna, heildarinnlána þessara tveggja sparisjóða, lausafjárstöðu þeirra og eiginfjárkrafna til sparisjóðanna, kom fram að „heildareiginfjárbinding ríkissjóðs til þess að fara með allar eignir Byrs og [Sparisjóðsins í Keflavík] miðað við 16% [eiginfjárhlutfall] væri nú metin vera að hámarki 38 milljarðar króna.“97 Samkvæmt viljayfirlýsingu stjórnvalda til Alþjóðagjaldeyrissjóðsins hefði ríkissjóður gert ráð fyrir um 20 milljörðum króna vegna stærri sparisjóðanna tveggja.98

Frestur beggja sparisjóða til að auka við eiginfjárgrunn sinn rann út 21. apríl 2010. Á stjórnarfundi Sparisjóðsins í Keflavík 22. apríl var staðan metin svo að viðræður við kröfuhafa næðu ekki lengra og var ákveðið að óska eftir að Fjármálaeftirlitið tæki yfir vald stofnfjárhafafundar sparisjóðsins.99

Sama dag sendi Byr sparisjóður bréf til Fjármálaeftirlitsins þar sem fram kom að stjórn sparisjóðsins þætti sýnt að viðleitni til að endurreisa fjárhag félagsins myndi ekki skila árangri; teldi stjórnin því óhjákvæmilegt að fara þess á leit við Fjármálaeftirlitið að það tæki yfir Byr sparisjóð.100 Fjármálaeftirlitið tók yfir vald stofnfjárhafafundar beggja sparisjóðanna og ráðstafaði innistæðum og eignum Byrs sparisjóðs til Byrs hf. og innistæðum og eignum Sparisjóðsins í Keflavík til Spkef sparisjóðs. Nýju fjármálafyrirtækin voru bæði að fullu í eigu ríkisins.

Um ástæður þess að ákveðið var að fara þessar ólíku leiðir, að endurreisa Sparisjóðinn í Keflavík sem stofnfjársparisjóð en Byr sparisjóð sem hlutafélag, sagði þáverandi fjármálaráðherra, Steingrímur J. Sigfússon, fyrir rannsóknarnefndinni að ákveðið hafi verið að endurreisa Sparisjóðinn í Keflavík sem sparisjóð í þeirri von að hann gæti síðar orðið einhvers konar kjölfesta í því sem eftir var af sparisjóðakerfinu, en ekki hefði verið talin sérstök ástæða til þess með Byr sparisjóð og því stofnað hlutafélag í tilviki Byrs. Menn hefðu talið allgóðar líkur á að Sparisjóðurinn í Keflavík gæti starfað áfram sem slíkur og orðið langstærsti sparisjóðurinn og kannski í fyllingu tímans „móðurstöð“ eða bakhjarl fyrir minni sparisjóði. Sagði Steingrímur að gengið hefði verið út frá því að í endurreisn Sparisjóðsins í Keflavík yrði það að vera ríkið sem legði inn stofnfé, „það myndu ekki aðrir mæta“,101 og það hefði mönnum fundist nógu stór biti. Varðandi Byr sparisjóð hefðu menn talið líklegra að unnt yrði að fá aðra aðila að því að endurreisa hann sem hlutafélagabanka. Mörg sjónarmið hefðu komið inn í þessa ákvörðun, þar á meðal byggðarök. Byr sparisjóður hefði verið með starfsemi á höfuðborgarsvæðinu og á Akureyri og rök um byggðaþróun og þjónustu við landsbyggðina hefðu því ekki átt við með sama hætti og um Sparisjóðinn í Keflavík, sem var eini þjónustuaðilinn á stórum landsvæðum. Allan tímann hefði þó verið gengið út frá því að það væri eitthvert eigið fé eftir í Sparisjóðnum í Keflavík. Rak hann minni til að þegar sparisjóðurinn var tekinn yfir, hefðu menn verið orðnir hræddir um að eigið fé væri orðið lítið sem ekkert en þó ekki verra en það. Það hefði svo farið, eins og nú væri ljóst, og staða sparisjóðsins hefði reynst enn „hryllilegri“ en menn höfðu áttað sig á. Það hefði hins vegar komið í ljós smátt og smátt. Hver einasta nýja úttekt á eignasafninu hefði undantekningarlaust sýnt stöðuna verri.102

Ég dreg enga dul á að ég var frá byrjun í þeim hópi sem vildi eins og hægt væri verja það sem lífvænlegt var af sparisjóðunum og ég starfaði lengst af sem fjármálaráðherra samkvæmt þeirri hugmyndafræði og svo áfram sem efnahags- og viðskiptaráðherra.103

Í skýrslu Gylfa Magnússonar, efnahags- og viðskiptaráðherra 2009–2010, fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að flestum, þar á meðal honum sjálfum og þáverandi fjármálaráðherra, hefði þótt mikið til vinnandi að á Íslandi yrði áfram sæmilega burðugt sparisjóðakerfi. Sparisjóðirnir myndu gegna sama hlutverki og þeir höfðu lengst af gegnt sem staðbundnar stofnanir í heimabyggð og að stóru leyti í eigu heimamanna. Kvað hann þetta hafa verið pólitíska áherslu í einhverjum skilningi, enda þótt hann hefði verið ópólitískur ráðherra. Mat Gylfi stöðuna svo að endurreist fjármálakerfi sem styddist við fleiri stoðir en þrjá svipaða banka yrði heilbrigðara, bæði frá samkeppnissjónarmiði og með tilliti til fjármálastöðugleika og jafnvel valddreifingar líka. Það væri einfaldlega heilbrigðara að hafa kerfi með öflugri sparisjóðastoð og þess vegna væri nokkuð á sig leggjandi til þess að ná því fram. Án Sparisjóðsins í Keflavík hefði þetta sparisjóðanet aldrei getað orðið almennileg stoð í nýju fjármálakerfi. Það hefði hinsvegar ekki tekist nema að mjög litlu leyti og voru það ákveðin vonbrigði hvernig þetta spilaðist.104

Aðspurður um þær ólíku leiðir sem farnar voru í tilvikum Sparisjóðsins í Keflavík og Byrs sparisjóðs, annars vegar að stofna sparisjóð og hins vegar hlutafélag, sagði Gylfi Magnússon að auðvitað hefðu þingmenn og ráðherrar, og kannski fjármálaráðherra sérstaklega, haft skoðanir á þessu. Aðilar sem tengdust sparisjóðunum hefðu barist fyrir þeim lausnum sem þeir töldu æskilegar og því hefði pólitískur þrýstingur verið mikill.105

Í skýrslu Kjartans Gunnarssonar, skrifstofustjóra í efnahags- og viðskiptaráðuneyti, fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að togstreita hefði verið milli sérfræðinga innan ráðuneytanna og pólitískra ráðamanna. Sérfræðingahópurinn hefði viljað fara sömu leið með Sparisjóðinn í Keflavík og Byr sparisjóð, þ.e. stofna hlutafélag um reksturinn, en pólitískur vilji hefði verið til þess að stofna sparisjóð:

Sparisjóðirnir hafa fengið mikinn hljómgrunn hjá pólitíkinni í gegnum tíðina. Steingrímur J. Sigfússon var þá fjármálaráðherra og þessi krafa virtist koma þaðan. Einhvern veginn virtist hann halda í þá von að hægt væri að endurreisa Sparisjóðinn í Keflavík og hann yrði þá einhvers konar móðurskip fyrir sparisjóðina, en ég held að það hafi verið praktískar ástæður fyrir því að við vildum fara hlutafélagaleiðina. Það væri auðveldara að vinda ofan af því og kannski selja lífvænlegar einingar út úr pakkanum.106

Aðspurður hvort vitneskjan eða þekkingin á alvarlegri stöðu sparisjóðsins hafi ekki skilað sér til pólitíska valdsins sagðist hann ekki geta svarað fyrir pólitíkina en gæti sagt að margir starfsmenn stjórnsýslunnar hefðu ekki verið sáttir við þróun mála á þessum tíma. Aðspurður hvort hann teldi hafa verið augljóst að Sparisjóðnum í Keflavík yrði ekki bjargað var svarið: „[…] ef ég man þetta rétt, þá var mikið af „súrum“ eignum í eignasafninu þar og það var aldrei möguleiki á að halda honum á floti.“107

13.2.4.2 Smærri sparisjóðir

Seðlabankanum hafði verið falið að leiða lausn á málefnum smærri sparisjóða. Áfram var unnið að tillögum að uppgjöri og endurfjármögnun sparisjóðanna í samvinnu við fjármálaráðuneytið og sparisjóðina í byrjun árs 2010. Í bréfi Seðlabankans til sparisjóðanna 1. febrúar 2010 var þeim boðið að semja um uppgjör krafna sinna samkvæmt þeim kjörum og skilyrðum sem sett voru fram. Farið var fram á að sparisjóðirnir staðfestu skriflega hvaða óskir þeir hefðu fram að færa eigi síðar en 8. febrúar 2010. Ef Seðlabankinn væri í hópi smærri kröfuhafa sparisjóðs, með minna en 5% af heildarkröfum á hendur sparisjóðnum og kröfur bankans væru ekki tryggðar með sérgreindum tryggingum, samþykkti bankinn að kröfur hans yrðu meðhöndlaðar með sama hætti og kröfur annarra kröfuhafa. Í tilvikum þar sem Seðlabankinn væri meðal aðalkröfuhafa á hendur einstökum sparisjóðum yrði ekki um niðurskrift á kröfum að ræða, nema að því marki sem ljóst væri að kröfur yrðu ekki að fullu innheimtar ef ráðist yrði í innheimtuaðgerðir á þeim tíma. Að endurskipulagningu lokinni skyldi sparisjóðurinn síðan draga til baka umsókn um eiginfjárframlag frá ríkinu á grundvelli laga nr. 125/2008. Í þeim tilvikum var Seðlabankinn reiðubúinn að semja við sparisjóðina á eftirfarandi máta: Í fyrsta lagi að hluta skuldar sparisjóðsins við bankann yrði breytt í eigið fé eða víkjandi lán, væri þess þörf til að færa til rétts vegar fjárhagslegan styrk sparisjóðsins og í samræmi við ofangreindar forsendur. Í öðru lagi, ef varasjóður sparisjóðs væri neikvæður og ekki hægt að jafna hann með lækkun á því stofnfé sem fyrir var, yrði hluti skuldar afskrifaður þannig að markmið um jákvæðan varasjóð og eiginfjárhlutfall umfram lágmarkskröfur Fjármálaeftirlitsins næðust. Í þriðja lagi yrðu eftirstöðvar skuldarinnar í formi almenns láns samkvæmt þeim kjörum og skilmálum sem bankinn setti. Í fjórða lagi greiddi sparisjóður upp allar kröfur Seðlabankans fyrir 1. júlí 2010 og tilkynnti fyrirfram um þann ásetning fyrir lok mars 2010, gegn því að Seðlabankinn lækkaði krónufjárhæð krafnanna um 12% í endanlegu uppgjöri, enda sýndi sparisjóðurinn fram á að lausafjárstaða hans héldist viðunandi og uppfyllt væru önnur skilyrði fjárhagslegrar endurskipulagningar sem sett voru fram í bréfinu.108

Auk framangreindra skilyrða setti Seðlabankinn einnig almenna skilmála fyrir uppgjöri skulda, meðal þeirra var að ef Seðlabankinn breytti kröfum sínum í stofnfé, skyldi það gert á sama gengi og aðrir aðilar sem legðu til stofnfé, en almennt skyldi að hámarki vera miðað við gengið 1. Um breytingu á kröfu í stofnfé giltu reglur fjármálaráðuneytis um eiginfjárframlag eftir því sem við ætti hverju sinni. Seðlabankinn myndi þó veita viðtöku stofnfé sem næmi hærri fjárhæð en þar væri kveðið á um, teldi Seðlabankinn það nauðsynlegt til þess að ná hærri endurheimtum krafna sinna og markmiðum um fjárhagslega endurskipulagningu. Þá var þess krafist að varasjóður væri ekki neikvæður, það er að búið væri að færa niður eldra stofnfé um þá fjárhæð sem varasjóðurinn væri neikvæður um. Dygði slík niðurfærsla ekki til þess að jafna varasjóð sparisjóðs sem að öðru leyti uppfyllti skilmála Seðlabankans, myndi hann skoða að lækka kröfur sínar að því marki sem þyrfti til að varasjóður yrði jákvæður. Seðlabankinn myndi þó taka tillit til mikilvægis stofnfjáreigenda fyrir stöðu og viðskipti sparisjóðsins ef ástæða væri til, þannig að einhver eldri stofnfjáreign gæti haldist, en slíkur eignarhlutur myndi þó aldrei verða umfram tilboð kröfuhafa hjá öðrum sparisjóði.

Fyrirætlanir voru um að stofnfjárhlutirnir sem Seðlabankinn myndi eignast yrðu yfirteknir af ríkissjóði sem síðan fæli Bankasýslu ríkisins að fara með eignarhaldið. Gert var ráð fyrir að sparisjóðirnir hefðu heimild til að leysa síðar til sín stofnfjárhluti í eigu ríkissjóðs samkvæmt nánara samkomulagi.109

Hinn 29. desember 2009 hafði Fjármálaeftirlitið kynnt fjármálaráðuneytinu kröfur varðandi fjárhagslega endurskipulagningu smærri sparisjóðanna, sem voru í samræmi við þær kröfur sem áður höfðu verið gerðar til viðskipabankanna um mitt ár 2009 og til Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík í desember 2009. Smærri sparisjóðum voru kynntar auknar kröfur Fjármálaeftirlitsins með bréfi 8. febrúar 2010. Þær tóku einungis til fjárhagslegrar endurskipulagningar sparisjóða með aðild ríkissjóðs á grundvelli 2. gr. laga nr. 125/2008 eða með aðild Seðlabankans á grundvelli samnings um uppgjör krafna. Þurfti eiginfjárhlutfall sparisjóðanna að vera 16% að lágmarki að fjárhagslegri endurskipulagningu lokinni. Aðrir sparisjóðir þurftu því ekki að uppfylla kröfur um hærra eiginfjárhlutfall, umfram lögbundin 8%.110

Sparisjóðirnir hófu þegar vinnu við fjárhagslega endurskipulagningu og gengu í kjölfarið til samninga við Seðlabankann og aðra kröfuhafa ef þeim var til að dreifa.111 Fjármálaeftirlitið samþykkti fyrir sitt leyti að sparisjóðirnir gengju til endanlegra samninga við Seðlabanka Íslands þegar það hafði yfirfarið gögn sparisjóðanna og staðfest að sú yfirferð gæfi ekki ástæðu til annars en að álykta að sparisjóðirnir myndu að lokinni fjárhagslegri endurskipulagningu standast kröfur þess. Ekki var þó gengið frá endanlegu samkomulagi við sparisjóðina, heldur skyldi beðið samþykkis Eftirlitsstofnunar EFTA og stofnfjáreigendafunda.

Eftirlitsstofnun EFTA ákvað 21. júní 2010 að heimila tímabundið ríkisaðstoð til sparisjóðanna fimm.112 Heimildin var veitt á grundvelli þess að endurfjármögnunin miðaði að því að gera sparisjóðunum kleift að halda áfram starfsemi á fjármálamarkaði. Taldi stofnunin ráðstafanirnar viðeigandi þar sem þær væru til þess fallnar að tryggja að umræddum sparisjóðum tækist að uppfylla lögbundnar kröfur um lágmarkshlutfall eiginfjár. Litið var til þess að ríkið myndi eignast hluta í stofnfé sparisjóðanna og gæti því í framtíðinni fengið greiddan arð og hagnast á sölu eignarhlutans síðar.113 Heimildin gilti í sex mánuði og voru stjórnvöld skuldbundin til að leggja fram endurskipulagningaráætlanir fyrir hvern sparisjóð fyrir sig fyrir 21. desember 2010. Heimildin tók ekki til þeirra sparisjóða sem hugðust greiða upp kröfur Seðlabankans. Skömmu áður en Eftirlitsstofnun EFTA veitti heimildina féllu fyrstu dómar um svokölluð gengislán í Hæstarétti.114

13.2.5 Samkomulag um uppgjör við smærri sparisjóði

Gengið var frá endanlegu samkomulagi um fjárhagslega endurskipulagningu við Sparisjóð Norðfjarðar 27. júlí 2010, Sparisjóð Bolungarvíkur 22. september sama ár, Sparisjóð Vestmannaeyja 10. desember og Sparisjóð Svarfdæla, Sparisjóð Vestmannaeyja og Sparisjóð Þórshafnar og nágrennis 21. desember. Á sama tíma var einnig gengið frá samkomulagi um uppgjör við Sparisjóð Höfðhverfinga og Sparisjóð Suður-Þingeyinga. Gengið var frá samkomulagi við Sparisjóð Strandamanna í ágúst 2011. Fjárhagsleg endurskipulagning smærri sparisjóðanna fólst að miklu leyti í uppgjöri krafna Seðlabankans á hendur þeim.

Heildarfjárhæð krafna Seðlabanka Íslands á hendur Sparisjóði Bolungarvíkur, Sparisjóði Norðfjarðar, Sparisjóði Svarfdæla, Sparisjóði Vestmannaeyja og Sparisjóði Þórshafnar og nágrennis nam 8.293 milljónum króna við uppgjör. Niðurfellingar krafna námu 4.536 milljónum og heildarendurgjald Seðlabankans fyrir kröfur á hendur þessum sparisjóðum 3.757 milljónum króna.115 Yfirlit um uppgjör krafna Seðlabanka Íslands á hendur sparisjóðunum fimm má sjá í töflu 3.

Sparisjóður Höfðhverfinga og Sparisjóður Suður-Þingeyinga greiddu upp kröfur Seðlabankans í lok desember 2010. Sparisjóður Strandamanna greiddi ekki upp kröfur Seðlabankans fyrr en í lok ágúst 2011, en þá hafði stjórn Eignasafns Seðlabanka Íslands ehf. samþykkt að láta endurreikna kröfur á hendur Sparisjóði Strandamanna miðað við lægstu óverðtryggðu vexti Seðlabankans.116 Taldi Eignasafnið það hámarka og flýta endurheimtum sínum. Litið var á það sem leið til að ljúka málinu, en ekki sem viðurkenningu á að um ólögmætt lán hefði verið að ræða.117 Yfirlit um uppgjör minni sparisjóðanna þriggja, Sparisjóðs Höfðhverfinga, Sparisjóðs Strandamanna og Sparisjóðs Suður-Þingeyinga má sjá í töflu 4.

Uppi var ágreiningur á milli sparisjóðanna og Seðlabankans hins vegar um lögmæti krafna Seðlabankans sem tilkomnar voru vegna lánalína í erlendum myntum. Héldu sparisjóðirnir því fram að sömu sjónarmið ættu við um lántökur þeirra hjá Sparisjóðabanka Íslands og lán sem sparisjóðirnir höfðu veitt sínum viðskiptamönnum og dæmd höfðu verið ólögmæt, og því bæri að færa niður kröfurnar. Sparisjóðirnir horfðu til þess hvernig gert hafði verið upp við Sparisjóð Strandamanna.

Sparisjóður Höfðhverfinga og Sparisjóður Suður-Þingeyinga kröfðust endurgreiðslu vegna samkomulags um uppgjör reikningslána frá desember 2010 og stóðu viðræður yfir frá síðari hluta árs 2012. Í mars 2013 samþykkti Eignasafn Seðlabanka Íslands ehf. að endurreikna kröfur sparisjóðanna, án þess þó að viðurkenna réttmæti kröfu sparisjóðanna. Samkvæmt því fengi Sparisjóður Höfðhverfinga endurgreiddar tæpar 33 milljónir króna og Sparisjóður Suður-Þingeyinga tæpar 65 milljónir króna.118 Á sömu forsendum krafðist Sparisjóður Vestmannaeyja leiðréttingar á uppgjöri sínu við Seðlabanka Íslands og samþykkti Eignasafn Seðlabanka Íslands ehf. að leiðrétta kröfur félagsins á hendur sparisjóðnum. Samkvæmt samkomulaginu skyldi höfuðstóll láns sparisjóðsins hjá Eignasafni Seðlabanka Íslands lækka um 330 milljónir króna.119 ­­­­­­­­­­­Í máli Hauks C. Benediktssonar, framkvæmdastjóra Eignasafns Seðlabanka Íslands hf., fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að ekki væri litið svo á að fleiri sparisjóðir gætu farið fram á slíkar leiðréttingar. Aðrir sparisjóðir hefðu fengið það miklar afskriftir af kröfum í upphafi að ef um ólögmæta gengistryggingu væri að ræða, sem Eignasafn Seðlabanka Íslands viðurkenndi þó ekki, væru þeir í raun búnir að fá afskrift. Í raun og veru geti enginn sparisjóðanna sýnt fram á að hann ætti að fá frekari afslátt.120

13.2.6 Þáttur Fjármálaeftirlitsins í fjárhagslegr endurskipulagningu sparisjóðanna

Í október 2008, eftir fall viðskiptabankanna þriggja, kallaði Fjármálaeftirlitið eftir upplýsingum frá sparisjóðunum um eiginfjárstöðu þeirra eftir þær hræringar sem orðið höfðu. Í samantekt stofnunarinnar frá 20. október 2008 kom fram að fimm sparisjóðir ættu í verulegum eiginfjárvanda og var talið ólíklegt að hægt yrði að breyta þeirri stöðu nema með aðkomu ríkisins. Auk þess væri staða Sparisjóðabankans slæm.121 Fjármálaeftirlitið kallaði síðan eftir greinargerðum frá sparisjóðum þar sem eiginfjárhlutfall var komið undir lögbundið lágmark þar sem fram kæmi til hvaða aðgerða þeir hygðust grípa til að bæta eiginfjárstöðuna. Jafnframt óskaði Fjármálaeftirlitið eftir upplýsingum um hvort stjórnir sparisjóðanna hefðu kannað hvort 98. gr. laga um fjármálafyrirtæki gæti verið úrræði sem grípa þyrfti til, en þar var vísað til fjárhagslegrar endurskipulagningar, þ.e.a.s. í þeim skilningi er átt við þau úrræði sem greinir í lögum nr. 21/1991 um gjaldþrotaskipti og fleira.

Í 86. gr. laga um fjármálafyrirtæki er fjallað um upphafsaðgerðir vegna ónógs eigin fjár. Hafi stjórn eða framkvæmdastjórar fjármálafyrirtækis ástæðu til að ætla að eiginfjárgrunnur þess sé undir lögbundnu lágmarki ber þeim að tilkynna það Fjármálaeftirlitinu. Sambærileg skylda hvílir á endurskoðanda félagsins hafi hann ástæðu til að ætla að stjórnendur þess hafi ekki rækt skyldu sína. Berist Fjármálaeftirlitinu slík tilkynning eða telji það af öðru tilefni ástæðu til að ætla að eiginfjárgrunnur fjármálafyrirtækis sé undir því lágmarki sem kveðið er á um í 84. gr. laga um fjármálafyrirtæki, skal það þegar í stað krefja stjórn fyrirtækisins um reikningsuppgjör sem henni ber að afhenda innan hæfilegs frests. Þá getur Fjármálaeftirlitið ákveðið að slíkt reikningsuppgjör sé áritað af endurskoðanda. Komi fram í uppgjörinu að eiginfjárgrunnur fjármálafyrirtækis fullnægi ekki ákvæðum 84. gr. laganna, skal stjórn þess tafarlaust boða til fundar hluthafa eða stofnfjáreigenda til ákvörðunar og síðan afhenda Fjármálaeftirlitinu greinargerð þar sem fram kemur til hvaða ráðstafana hún hyggst grípa af því tilefni. Greinargerðin skal afhent innan frests sem Fjármálaeftirlitið tiltekur. Þegar Fjármálaeftirlitinu hafa borist umbeðin gögn er því heimilt að veita hlutaðeigandi fjármálafyrirtæki frest í allt að sex mánuði til þess að auka við eiginfjárgrunn að lágmarki. Séu til þess ríkar ástæður er Fjármálaeftirlitinu heimilt að framlengja þennan frest í allt að sex mánuði til viðbótar. Ef greinargerðin berst ekki innan tilskilins frest, úrræði samkvæmt greinargerðinni eru ekki fullnægjandi að mati Fjármálaeftirlitsins eða frestur til að bæta eiginfjárstöðu líður án nægilegs árangurs, skal afturkalla starfsleyfi.

Fjármálaeftirlitið hefur heimildir til að veita fjármálafyrirtækjum frest í allt að tólf mánuði til að koma eiginfjárgrunni sínum í lögbundið horf. Að þeim tíma liðnum hvílir skylda á Fjármálaeftirlitinu að afturkalla starfsleyfi þess. Sparisjóði Reykjavíkur og nágrennis hf. var fyrst veittur frestur til að auka við eiginfjárgrunn sinn 30. október 2008 og Sparisjóði Mýrasýslu 4. nóvember sama ár. Fresturinn var veittur til mánaðar í senn allt þar til Fjármálaeftirlitið tók sparisjóðina yfir í mars og apríl 2009. Nokkrir hinna smærri sparisjóða fóru einnig undir lögbundið lágmark um þetta leyti, ýmist tímabundið eða í lengri tíma. Ekki var þó gripið til formlegra aðgerða gagnvart þeim minni fyrr en komið var fram á árið 2009. Í töflu 5 má sjá yfirlit yfir eiginfjárhlutfall sparisjóðanna samkvæmt eiginfjárskýrslum þeirra til Fjármálaeftirlitsins á árunum 2008 til 2011. Á yfirlitinu má sjá að sparisjóðirnir störfuðu oft um lengri tíma án þess að uppfylla lögbundið lágmarks eiginfjárhlutfall, sérstaklega smærri sparisjóðirnir. 122

Smærri sparisjóðirnir höfðu gengið til samninga við Seðlabanka Íslands um uppgjör á kröfum bankans á hendur þeim í mars og apríl 2010. Ekki var þó hægt að ganga frá endanlegu samkomulagi fyrr en samþykki Eftirlitsstofnunar EFTA og stofnfjáreigendafunda lægi fyrir. Áður en samþykki Eftirlitsstofnunarinnar lá fyrir féllu í Hæstarétti Íslands fyrstu dómarnir um ólögmæti gengistryggingar 16. júní 2010 og var rætt um stöðu smærri sparisjóðanna í kjölfar þeirra á fundi nefndar um fjármálastöðugleika 2. júlí 2010. Þar kom fram að næstu skref væru að meta hvort halda ætti ferlinu áfram eða stöðva það. Í því tilliti þyrfti að líta til fresta Fjármálaeftirlitsins, en á fundinum benti Ragnar Hafliðason, aðstoðarforstjóri Fjármálaeftirlitsins, á að frestur sparisjóðanna væri útrunninn án þess að málinu væri lokið. Þá væri hefðbundið ferli að Fjármálaeftirlitið sendi bréf um að afturkalla ætti starfsleyfi viðkomandi fyrirtækja.123

Á fundi nefndar um fjármálastöðugleika 27. júlí 2010 var fjallað um þá stöðu sem komin var upp í samningaferli smærri sparisjóðanna við Seðlabanka Íslands og aðra kröfuhafa. Fram kom að daginn eftir yrði skrifað undir samning við Sparisjóð Norðfjarðar, en móta þyrfti nýja áætlun fyrir hina sparisjóðina þar sem gert yrði ráð fyrir að aðrir kröfuhafar gæfu meira eftir. Það gæti tekið mun lengri tíma en ráðgert hefði verið í fyrstu. Fram kom að starfsleyfi sparisjóðanna hefðu átt að renna út í júní og „allir minni sjóðirnir [væru] komnir fram fyrir í fresti“. Kjartan Gunnarsson, skrifstofustjóri efnahags- og viðskiptaráðuneytis, sagði ekki lagalegar heimildir til þess að gefa frekari fresti og þá yrði að taka sparisjóðina niður. Annað kemur ekki fram á fundum nefndarinnar fyrr en 26. ágúst 2010 þegar aðstoðarforstjóri Fjármálaeftirlitsins sagði að verið væri að vinna að bréfi til sparisjóðanna þar sem þeim yrði tilkynnt að þeir héldu starfsleyfum sínum. Á þeim tíma lá fyrir hvernig fjárhagsleg endurskipulagning flestra smærri sparisjóða myndi fara fram sem gekk eftir um haustið og var eiginfjárhlutfall þeirra flestra komið yfir lögbundið lágmark á þriðja ársfjórðungi 2010, eins og sjá má á töflu 5.

Heimildir Fjármálaeftirlitsins til að grípa inn í rekstur fjármálafyrirtækja

Með lögum nr. 125/2008 voru gerðar breytingar á lögum um fjármálafyrirtæki og voru Fjármálaeftirlitinu veittar víðtækar heimildir til að grípa inn í rekstur fjármálafyrirtækja.124 Á grundvelli þessara heimilda greip Fjármálaeftirlitið inn í rekstur Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf., Sparisjóðabanka Íslands hf., Sparisjóðs Mýrasýslu, Byrs sparisjóðs, Sparisjóðsins í Keflavík og Spkef sparisjóðs, tók yfir vald hluthafa- eða stofnfjáreigendafundar og ráðstafaði eignum og skuldum fyrirtækjanna. Í öllum tilvikum var það gert eftir að beiðni barst frá stjórnum viðkomandi fjármálafyrirtækis, í tilviki Spkef sparisjóðs eftir að beiðni barst frá fjármálaráðuneyti sem var eini eigandi sparisjóðsins.

Auknar eiginfjárkröfur

Í 84. gr. laga um fjármálafyrirtæki er mælt fyrir um 8% lögbundið lágmarkseiginfjárhlutfall fjármálafyrirtækja. Fjármálaeftirlitið getur krafist þess að fjármálafyrirtæki sem ekki uppfylla ákvæði um lágmarkseiginfjárhlutfall grípi tímanlega til ráðstafana til úrbóta. Til þess að fylgja eftir kröfum sínum er Fjármálaeftirlitinu meðal annars heimilt að mæla fyrir um hærri eiginfjárgrunn en sem nemur 8% af áhættugrunni.

Í reglum um framlög til sparisjóða skv. 2. gr. laga nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna óvenjulegra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. hafði þegar verið mælt fyrir um auknar kröfur um eiginfjárhlutfall þeirra sparisjóða sem óskuðu eftir framlagi. Í reglunum var gerð krafa um að eiginfjárhlutfall þeirra yrði ekki lægra en 12%, að meðtöldu framlagi ríkissjóðs, að lokinni fjárhagslegri endurskipulagningu, en einnig að það yrði ekki hærra en 15% að því meðtöldu.125 Þeir sparisjóðir sem sóttu um eiginfjárframlag úr ríkissjóði urðu því að uppfylla þetta skilyrði til að eiga möguleika á framlagi úr ríkissjóði. Umsóknir sparisjóðanna bárust fjármálaráðuneytinu snemma árs 2009, en undir lok sumars sama ár leit út fyrir að fjárhagsleg endurskipulagning sparisjóðanna yrði fremur með formbreytingum á kröfum Seðlabanka Íslands en með beinu eiginfjárframlagi úr ríkissjóði.

Um vorið 2009 framkvæmdi Fjármálaeftirlitið úttekt á nýju viðskiptabönkunum þremur og var þá gert álagspróf sem miðaðist við að bankarnir þyldu langvarandi efnahagslægð. Niðurstaða þess var að með tilliti til gæða eignasafna bankanna og efnahagslegrar óvissu væri nauðsynlegt að gera hærri eiginfjárkröfu á bankana en lögboðið lágmark segði til um. Gerði Fjármálaeftirlitið því kröfu um að eiginfjárhlutfall þeirra yrði að lágmarki 16% og gilti krafan í þrjú ár.126

Hinn 8. desember 2009 kynnti Fjármálaeftirlitið fjármálaráðuneytinu kröfur sínar varðandi fjárhagslega endurskipulagningu Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík og 29. desember sama ár voru fjármálaráðuneytinu kynntar samsvarandi kröfur um fjárhagslega endurskipulagningu smærri sparisjóða, með aðild ríkissjóðs eða Seðlabanka Íslands á grundvelli samninga um uppgjör krafna. Byr sparisjóði og Sparisjóðnum í Keflavík var tilkynnt um kröfur Fjármálaeftirlitsins bréflega 9. desember 2009,127 en Sparisjóði Bolungarvíkur, Sparisjóði Norðfjarðar, Sparisjóði Svarfdæla, Sparisjóði Vestmannaeyja og Sparisjóði Þórshafnar og nágrennis 8. febrúar 2010. Fjallað hefur verið um auknar kröfur Fjármálaeftirlitsins í kafla 13.2.3.7.

Auknar kröfur Fjármálaeftirlitsins um eiginfjárhlutfall áttu við um Byr sparisjóð, Sparisjóðinn í Keflavík og smærri sparisjóði sem sótt höfðu um eiginfjárframlag úr ríkissjóði eða gengu til samninga um uppgjör krafna Seðlabankans á hendur þeim. Auknar kröfur Fjármálaeftirlitsins tóku því ekki til Sparisjóðs Höfðhverfinga, Sparisjóðs Strandamanna, Sparisjóðs Suður-Þingeyinga, Afls sparisjóðs og Sparisjóðs Ólafsfjarðar, en þeir þurftu eftir sem áður að uppfylla kröfu um 8% eiginfjárhlutfall. Í töflu 5 hér að framan má sjá frá hvaða tíma sparisjóðunum var gert að uppfylla kröfu Fjármálaeftirlitsins um 16% eiginfjárhlutfall og hvernig þeim tókst að uppfylla hana. Þar sést að sparisjóðirnir uppfylltu ekki allir auknar kröfur Fjármálaeftirlitsins um 16% eiginfjárhlutfall að fjárhagslegri endurskipulagningu lokinni, til dæmis var eiginfjárhlutfall Sparisjóðs Svarfdæla komið undir 16% fljótlega eftir áramót 2010–2011.128

Sérfræðingar til að hafa sérstakt eftirlit með rekstri fjármálafyrirtækja

Fjármálaeftirlitinu er heimilt, samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, að skipa sérfræðing til að gera athugun á tilteknum þáttum í starfsemi eða rekstri eftirlitsskylds aðila eða til að hafa sértækt eftirlit með eftirlitsskyldum aðila.129 Slíkur sérfræðingur á rétt á að hafa starfsstöð hjá hinum eftirlitsskylda aðila og skal honum veittur aðgangur að öllu bókhaldi, fundargerðum, skjölum og upplýsingum sem hinn eftirlitsskyldi aðili hefur í sinni vörslu og óskað er eftir. Þá hefur sérfræðingurinn rétt til að sitja stjórnarfundi sem áheyrnarfulltrúi með málfrelsi. Með sérfræðingi í skilningi ákvæðisins er átt við lögmenn, endurskoðendur og aðra ráðgjafa sem hafa sérfræðiþekkingu á því sviði sem um ræðir. Þar sem sérfræðingurinn er skipaður af Fjármálaeftirlitinu, nýtur hann sömu heimildar til aðgangs að upplýsingum og er bundinn sömu þagnarskyldu og aðrir starfsmenn stofnunarinnar og verður að telja að staða hans út á við sé sú sama og starfsmanna Fjármálaeftirlitsins.130 Fjármálaeftirlitið óskaði eftir að skipaðir sérfræðingar gerðu eftirlitinu reglulega grein fyrir starfi sínu og var mikilvægt að þeir tilkynntu Fjármálaeftirlitinu þegar í stað um atriði sem þeir teldu að hefðu verulega þýðingu fyrir rekstur og starfsemi eftirlitsskylds aðila.

Fram að hausti 2008 var ekki algengt að Fjármálaeftirlitið nýtti sér þessa heimild til skipunar sérfræðings. Frá og með haustinu 2008 og fram til 2010 voru skipaðir sérfræðingar til að hafa eftirlit með sex sparisjóðum, auk Sparisjóðabanka Íslands hf.131 Í töflu 6 má sjá yfirlit yfir þá sérfræðinga sem skipaðir voru af Fjármálaeftirlitinu til að hafa sértækt eftirlit með tilteknum sparisjóðum og Sparisjóðabanka Íslands hf.

Sérfræðingar sem skipaðir voru af Fjármálaeftirlitinu til að hafa sértækt eftirlit með framangreindum sparisjóðum og Sparisjóðabanka Íslands hf. skiluðu reglulega skýrslum til Fjármálaeftirlitsins og voru einnig í síma- og tölvupóstsamskiptum við umsjónarmenn viðkomandi fjármálafyrirtækis hjá Fjármálaeftirlitinu.132

Þetta var misjafnt að vöxtum, það var talsvert umfang á þessum skýrslum frá eftirlitsmönnum með þessum stærri sjóðum eins og SPRON og Byr og Sparisjóðnum í Keflavík. Ég man að þetta var miklu rýrara sem snerti Sparisjóð Svarfdæla og þá í samanburði við Sparisjóð Bolungarvíkur, að þeir komu líka á fund til okkar og upplýstu okkur munnlega um stöðuna.133

Sparisjóðunum var gert að bera kostnað af sértæku eftirliti. Í skýrslu Ragnars Hafliðasonar, aðstoðarforstjóra Fjármálaeftirlitsins, fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að í upphafi hefði skort á að verklag væri í lagi. Fjármálaeftirlitið hefði skipað sérfræðing og auðvitað hefði hinn eftirlitsskyldi aðili verið látinn vita af því, en hann hefði að öðru leyti ekkert haft um það að segja. Þegar kom að því að greiða kostnaðinn, hefði hins vegar þurft að fara í andmælaferli við eftirlitsskylda aðilann. Til að byrja með hefði sérfræðingunum verð sagt að rukka viðkomandi sparisjóð, einhverjir hefðu látið reyna á það en auðvitað hefði það ekki verið rétt boðleið. Viðkomandi sérfræðingur hefði átt að senda Fjármálaeftirlitinu reikninginn og það síðan að rukka sparisjóðina.134

13.2.7 Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn og sparisjóðirnir

Íslensk stjórnvöld leituðu til Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um fjárhagslega fyrirgreiðslu og var þingsályktunartillaga samþykkt 5. desember 2008 þar sem Alþingi ályktaði að leiða til lykta áform um fjárhagslega fyrirgreiðslu hjá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum á grundvelli fyrirliggjandi viljayfirlýsingar íslenskra stjórnvalda. Viðræður við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn höfðu staðið yfir um nokkurt skeið og unnin hafði verið ítarleg efnahagsáætlun með það að markmiði að koma á efnahagslegum stöðugleika að nýju. Meginmarkmið efnahagsáætlunar ríkisstjórnarinnar voru í fyrsta lagi að endurvekja traust á íslenskum efnahag og ná stöðugu gengi krónunnar með markvissum og öflugum aðgerðum, í öðru lagi að styrkja stöðu ríkissjóðs og í þriðja lagi að endurreisa íslenskt bankakerfi.135

Í viljayfirlýsingu íslenskra stjórnvalda vegna fjárhagslegrar fyrirgreiðslu hjá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum sagði að ákveðnu skipulagi yrði komið á við skil yfirteknu bankanna og markaðar leiðir til að hámarka heimtur eigna með gagnsæjum hætti. Stefna stjórnvalda að þessu leyti hefði þegar verið útfærð nánar. Virtur bankasérfræðingur hefði verið skipaður til að stýra endurskipulagningu bankanna. Sérfræðingurinn starfaði á vegum forsætisráðherra og bar ábyrgð á að þróa, innleiða og skýra frá heildstæðri aðgerðaáætlun um endurskipulagningu bankanna. Til að samræma stefnu og aðgerðir stjórnvalda hefði verið skipuð nefnd sem bankasérfræðingurinn stýrði, með fulltrúum frá forsætisráðuneyti, Fjármálaeftirliti, Seðlabanka, fjármálaráðuneyti og viðskiptaráðuneyti.136 Í viljayfirlýsingunni kom enn fremur fram að hið opinbera myndi ekki taka á sig frekari skuldbindingar vegna bankakreppunnar. Því miður myndu lífeyrissjóðirnir, innlendir peningamarkaðssjóðir, ýmsir erlendir lánardrottnar og fleiri aðilar verða fyrir umtalsverðu tapi í kjölfar hruns viðskiptabankanna. Þar sem skuldir hins opinbera væru þegar miklar, væri mikilvægt að leggja ekki frekari byrðar á hið opinbera með því að það tæki slík töp á sínar herðar.137

Sendinefnd Alþjóðagjaldeyrissjóðsins dvaldi á Íslandi 26. febrúar til 13. mars 2009 til að meta stöðu efnahagsáætlunar ríkisstjórnarinnar og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Í fréttatilkynningu sendinefndarinnar að lokinni heimsókninni kom fram að peningamálastefna og stefna í ríkisfjármálum væri að taka breytingum. Efnahagshorfur bentu til þess að aðstæður væru að skapast til að losa um peningastefnuna í skrefum. Til að styðja við þá peningamálastefnu og tryggja að skuldir ríkisins væru viðráðanlegar þyrfti stefnan í ríkisfjármálum fljótlega að hverfa frá því að snúast um að vinna gegn samdrætti yfir í að ná jafnvægi í ríkisútgjöldum. Hraða þyrfti endurbótum fjármálakerfisins og fagnaði sendinefndin áframhaldandi stefnu íslenskra stjórnvalda um að taka ekki við frekara tapi einkageirans vegna bankakreppunnar, að tryggja sanngjarna meðferð innistæðueigenda og kröfuhafa sem gerði ekki upp á milli þeirra og væri í samræmi við gildandi lög og að koma á fullkomlega starfhæfu bankakerfi.

Sendinefnd Alþjóðagjaldeyrissjóðsins átti fundi með fjölmörgum aðilum þann tíma sem hún var á Íslandi. Í minnisblaði, dagsettu 4. mars 2009, sem tekið var saman af Tómasi Brynjólfssyni, sérfræðingi á efnahags- og alþjóðamálaskrifstofu forsætisráðuneytis, var fjallað um mat á sjálfbærni skulda þjóðarbúsins (e. debt sustainability analysis) í kjölfar fundar stjórnvalda með fulltrúum frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum. Þar kom fram að hlutfall erlendra skulda af landsframleiðslu væri eitt það hæsta sem vitað væri um en að þrátt fyrir að skuldirnar væru eins háar og raun bar vitni, teldi Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn að þær væru sjálfbærar. Hins vegar mætti lítið út af bera ef skuldirnar ættu ekki að verða hagkerfinu ofviða. Það staðfesti nauðsyn þess að bæta hratt skuldastöðu ríkisins, koma bankakerfinu aftur á réttan kjöl og ljúka samningum við erlenda lánardrottna innan þess ramma sem tryggja myndi sjálfbærni skuldanna. Í niðurlagi minnisblaðsins, þar sem fjallað var um endurgreiðslubyrði fram til 2014, kom fram að gjaldþrot Sparisjóðabankans og Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf. myndi létta endurgreiðslubyrði hagkerfisins verulega. Í skýrslu Tómasar Brynjólfssonar fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kom fram að minnisblaðið hefði verið samantekt kynningar á útreikningum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins.138

Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn tók einnig þátt í fundi nefndar um endurreisn fjármálakerfisins 4. mars 2009 og fundi vegna viðbúnaðaráætlunar stjórnvalda 7. mars 2009. Í fundarpunktum nefndar um endurreisn fjármálakerfisins kom fram að fulltrúar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins hefðu meðal annars lagt mikla áherslu á að allri endurskipulagningu bankakerfisins yrði hraðað. Verulegt skuldaþolsvandamál væri hjá ríkissjóði og að ekki yrði um frekari skuldbindingar ríkissjóðs að ræða vegna fjármálafyrirtækja.139

Í kjölfar vinnuhelgar stjórnvalda 6. til 8. mars 2009, þar sem áðurnefnd viðbúnaðaráætlun var lögð fram, unnu stjórnvöld áfram að málefnum Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis og Sparisjóðabankans og má sjá af gögnum að stjórnvöld hafi ráðfært sig við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn af þessu tilefni. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins til Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf. 12. mars 2009 sagði að Fjármálaeftirlitið hefði ráðfært sig við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn um lánalengingarleið þá sem sparisjóðurinn hefði lagt til.140

Í máli Kjartans Gunnarssonar, skrifstofustjóra í viðskiptaráðuneyti, fyrir rannsóknarnefndinni kom fram að hann hefði upplifað ákveðna tregðu í pólitíkinni að taka niður sparisjóði og hans tilfinning hafi verið að verkefnin hafi verið tafin. Vel gæti verið, án þess að hann myndi það nákvæmlega, að Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn og þessi heimsókn þeirra og fundir hefðu fært embættismannakerfinu og sérfræðingunum meiri vissu eða öryggi í störfum sínum.141

Enn fremur má sjá þess merki að Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hafi verið hafður með í ráðum við tilraunir til fjárhagslegrar endurskipulagningar Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík og að einhverju leyti í málum sem sneru að samningum um uppgjör á milli slitastjórnar Sparisjóðsins í Keflavík. og Spkef sparisjóðs sumarið 2010. Í skýrslu sinni fyrir rannsóknarnefndinni sagði Hjördís D. Vilhjálmsdóttir, ráðgjafi fjármálaráðherra: „Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn fékk að vita af öllu sem við vorum að gera og það var held ég mismunandi á milli eininga og stofnana hversu mikið var borið undir hann.“142

Í viljayfirlýsingu stjórnvalda frá 20. október 2009 vegna fyrstu endurskoðunar samstarfssamnings við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn var gerð grein fyrir stefnu stjórnvalda í efnahags- og fjármálum og hvernig tekist hefði að uppfylla markmiðin sem sett voru í upphaflegri viljayfirlýsingu stjórnvalda 15. nóvember 2008.143 Í viljayfirlýsingunni kom fram að stefna stjórnvalda varðandi fjármálakerfið myndi áfram lúta nokkrum meginreglum. Í fyrsta lagi að komið yrði á fót traustu bankakerfi eins fljótt og auðið yrði. Þrátt fyrir að áhersla væri lögð á að vernda innlendar innistæður, væri í öðru lagi ekki fjárhagsleg geta til að taka á sig tap einkageirans vegna bankakreppunnar umfram það sem þegar hefði orðið, hvort sem um væri að ræða bein framlög ríkisins eða að gengið væri óbeint á efnahagsreikning þess með aukinni áhættu. Í þriðja lagi yrði að tryggja að komið væri fram við innistæðueigendur og kröfuhafa á sanngjarnan hátt, án mismununar og í samræmi við gildandi lög. Verið væri að gera ráðstafanir til að tryggja virkni þess sem eftir stæði af fjármálakerfinu. Margir sparisjóðir hefðu orðið fyrir tapi vegna falls viðskiptabankanna þriggja og óróa á innlendum og erlendum mörkuðum. Í mars 2009 hefði reynst nauðsynlegt að grípa inn í starfsemi nokkurra þessara stofnana þar sem kröfuhafar og eigendur gátu ekki fundið viðunandi lausn á greiðslu- eða lausafjárvandanum. Til að starfsemi sparisjóða gæti haldið áfram, hefði verið sett fram áætlun sem heimilaði eiginfjárframlag til starfhæfra stofnana, þannig að eiginfjárhlutfall þeirra yrði 12% af vegnum áhættugrunni. Til að uppfylla tilskildar kröfur skyldi rekstraráætlun þeirra, sem og hæfi og hagsmunalegt sjálfstæði yfirstjórnenda og forstjóra, fyrst tekið til ítarlegrar rannsóknar af Fjármálaeftirlitinu. Fjármálaráðuneytið yrði að vera fullvisst um að í rekstraráætlunum sparisjóðanna væri hvorki áhætta né tap yfirfært á hið opinbera. Væntu stjórnvöld þess að þessari áætlun yrði lokið eigi síðar en 30. nóvember 2009 og þá hefðu allir starfandi sparisjóðir verið fjármagnaðir að fullu.144

Í viljayfirlýsingu ríkisstjórnar Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins í tengslum við aðra endurskoðun 7. apríl 2010 kom fram að verulegur árangur hefði náðst í vinnu við endurfjármögnun sparisjóðanna og að þeirri vinnu myndi ljúka fljótlega. Samkomulag hefði verið gert við átta smærri sparisjóði, sem Fjármálaeftirlitið og stjórnir sparisjóðanna ættu þó eftir að samþykkja. Samningaviðræðum við kröfuhafa og stærri sparisjóðina tvo væri lokið og unnið væri að skjalagerð.145 Almannafé yrði notað að því marki er lög nr. 125/2008 heimiluðu, en þó aðeins eftir að tryggt yrði að fyrirliggjandi tap yrði borið af eigendum og kröfuhöfum, breytingar yrðu gerðar á yfirstjórnum þar sem það ætti við og að fyrir lægju áætlanir um lausn lausafjárvanda. Lagt var til að endurfjármögnun Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík yrði lokið í lok maí 2010. Áætlað var að heildarkostnaður við endurfjármögnun sparisjóðakerfisins yrði ekki hærri en sem næmi 1,5% af landsframleiðslu.

Þriðja endurskoðun efnahagsáætlunar íslenskra stjórnvalda og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins var samþykkt 29. september 2010. Í viljayfirlýsingu stjórnvalda sagði að í kjölfar dóma Hæstaréttar hefði þurft að endurskoða áætlanir um endurfjármögnun sparisjóðanna og að dómarnir hefðu einnig haft áhrif á samningaviðræður vegna Byrs hf. og Spkef sparisjóðs. Fjórða endurskoðun efnahagsáætlunarinnar var samþykkt 10. janúar 2011. Í viljayfirlýsingu stjórnvalda sagði að samningaviðræðum við slitastjórn Byrs sparisjóðs vegna uppgjörs væri lokið og unnið að lokafrágangi. Samningaviðræðum vegna Spkef væri einnig lokið og stjórnvöld gerðu ráð fyrir að endurfjármögnun sparisjóðakerfisins yrði lokið um miðjan febrúar 2011. Fimmta endurskoðun efnahagsáætlunarinnar var samþykkt 3. júní 2011. Í viljayfirlýsingu stjórnvalda kom þá fram að Spkef sparisjóður hefði sameinast viðskiptabanka og samkomulag við slitastjórn Byrs sparisjóðs væri að koma til framkvæmda. Sjötta og síðasta endurskoðunin var samþykkt 26. ágúst 2011.

13.3 Aðkoma annarra aðila að fjárhagslegri endurskipulagningu sparisjóðanna

13.3.1 Aðkoma kröfuhafa

Fjölmargir kröfuhafar komu að samningaviðræðum stærri sparisjóðanna og fjárhagslegri endurskipulagningu smærri sparisjóða. Kröfuhafar stærri sparisjóðanna voru að stórum hluta erlendir en hjá þeim minni var einkum um innlenda kröfuhafa að ræða og þar var Seðlabanki Íslands sá helsti.

Slitastjórn Sparisjóðabankans er enn að störfum, en samningar hafa enn ekki tekist við Eignasafn Seðlabanka Íslands og standa nauðasamningsumleitanir enn yfir.146 Samkvæmt frétt Dróma hf., slitastjórnar Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis, 2. janúar 2014 náðust samningar milli slitastjórnar, Eignasafns Seðlabanka Íslands ehf., Hildu ehf. og Arion banka um yfirtöku Eignasafnsins og Hildu á ákveðnum eignum og skuldum Dróma hf. og um uppgjör á kröfu Arion banka á hendur Dróma. Eiga samningarnir ekki að reyna á ábyrgð ríkissjóðs.147 Sparisjóðurinn í Keflavík var tekinn til gjaldþrotaskipta með úrskurði héraðsdóms Reykjaness 1. nóvember 2010. Lýstar kröfur í þrotabúið námu tæplega 36,2 milljörðum króna, engar eignir fundust í þrotabúinu og hafa kröfuhafar því þurft að afskrifa kröfur sínar.148 Skiptum á búi Byrs sparisjóðs er ekki lokið, slitastjórn Byrs hefur samþykkt lýstar kröfur upp á rúmlega 55 milljarða en mörg ágreiningsmál eru enn óútkljáð og niðurstaða um endurheimtur kröfuhafa liggur því ekki fyrir. Nauðasamningur Sparisjóðs Mýrasýslu var staðfestur með úrskurði héraðsdóms Vesturlands 15. desember 2009149 en samkvæmt honum nam greiðsluhlutfall 67,6% almennra krafna.150

Seðlabanki Íslands var stærsti kröfuhafi smærri sparisjóða og fólst fjárhagsleg endurskipulagning þeirra að stórum hluta í afskriftum og formbreytingum krafna, auk þess sem nokkrir sparisjóðanna tóku ný lán hjá Seðlabankanum eða greiddu hluta kröfu með reiðufé.151 Í fjárhagslegri endurskipulagningu þessara sparisjóða fólst einnig að stofnfé þeirra var fært niður að miklu leyti.

Aðrir kröfuhafar komu einnig að fjárhagslegri endurskipulagningu smærri sparisjóðanna. Kröfum þeirra var ýmist breytt í ný lán, víkjandi lán eða stofnfé, hluti þeirra var greiddur upp og hluti afskrifaður. Sjá má nánara yfirlit yfir meðferð krafna Seðlabankans og annarra kröfuhafa í töflu 7.

Nýtt stofnfé, annað en það sem kom til vegna umbreytinga krafna í stofnfé, var einnig liður í fjárhagslegri endurskipulagningu nokkurra sparisjóða. Nýtt stofnfé í Sparisjóði Norðfjarðar nam 218 milljónum króna og 150 milljónum króna í Sparisjóði Vestmannaeyja. Í báðum tilvikum kom stofnféð frá aðilum á starfssvæði viðkomandi sparisjóðs. Nýtt stofnfé í Sparisjóði Þórshafnar og nágrennis nam 60 milljónum króna og kom það frá Tryggingasjóði sparisjóða.

Fjallað er um uppgjör krafna Seðlabanka Íslands á hendur Sparisjóði Höfðhverfinga, Sparisjóði Suður-Þingeyinga og Sparisjóði Strandamanna í köflum 13.3.5 og 13.5.3.2, auk þess sem vísað er til umfjöllunar í köflum um viðkomandi sparisjóði.

13.3.2 Tryggingasjóður sparisjóða

Hinn 18. desember 2008 setti fjármálaráðherra reglur um eiginfjárframlag ríkisins til sparisjóða. Sama dag sendi Tryggingasjóður sparisjóða bréf til sparisjóðanna þar sem þeir voru hvattir til að senda sjóðnum erindi fyrir 15. janúar 2009 ef fyrirsjáanlegt væri að þeir þyrftu að leita eftir aðstoð hans í tengslum við fjárhagslega endurskipulagningu. Aðkoma Tryggingasjóðsins væri þó takmörkuð við handbært fé hans og mikilvægt að líta á erindi til sjóðsins sem neyðarúrræði. Með bréfinu vildi stjórn Tryggingasjóðsins tryggja jafnræði sparisjóðanna en sjóðnum hafði þá þegar borist ein umsókn, frá Sparisjóði Þórshafnar og nágrennis.152 Annað slíkt bréf var sent til sparisjóðanna í nóvember 2009 og í framhaldinu settu flestir sparisjóðirnir sig í samband við Tryggingasjóðinn og nokkrir þeirra sendu inn formleg erindi.153

Sparisjóður Þórshafnar og nágrennis var fyrstur sparisjóða til að óska eftir því að Tryggingasjóður sparisjóða kæmi að fjárhagslegri endurskipulagningu sparisjóðsins, 29. nóvember 2008. Á stjórnarfundi 15. janúar 2009 samþykkti stjórn Tryggingasjóðsins að kaupa stofnfé í Sparisjóði Þórshafnar og nágrennis fyrir 40 milljónir króna og voru kaupin bundin skilyrðum um aðkomu ríkissjóðs.154 Á stjórnarfundi Tryggingasjóðsins 30. nóvember 2010 var síðan samþykkt að skuldbinda sjóðinn til að kaupa stofnfé fyrir alls 60 milljónir króna með því skilyrði að Sparisjóður Þórshafnar og nágrennis uppfyllti skilyrði Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands um fjárhagslega endurskipulagningu og að stofnfjárkaupin yrðu hluti af heildarlausn við fjárhagslega endurskipulagningu hans.155

Sparisjóður Vestmannaeyja óskaði einnig eftir aðkomu Tryggingasjóðs sparisjóða að fjárhagslegri endurskipulagningu 5. mars 2010. Tryggingasjóðurinn samþykkti aðra af tveimur tillögum sparisjóðsins um að Tryggingasjóðurinn gæfi eftir 50% af kröfu sinni á hendur Sparisjóði Vestmannaeyja og breytti 50% í stofnfé.156 Krafa Tryggingasjóðsins nam 54,3 milljónum króna og var helmingur hennar gefinn eftir og 27,2 milljónum króna breytt í stofnfé.

Í lok sumars 2012 leitaði Sparisjóður Svarfdæla, að áeggjan Samkeppniseftirlitsins, til Tryggingasjóðs sparisjóða og lagði fram beiðni um stofnfjárframlag, víkjandi lán og ábyrgð vegna mögulegra dómsmála vegna stofnfjárlána. Á stjórnarfundi Tryggingasjóðsins 4. september 2012 var samþykkt að kaupa stofnfé fyrir 10 milljónir króna og að lána 70 milljónir króna með víkjandi láni.157 Það gerði Sparisjóði Svarfdæla kleift að uppfylla skilyrði Fjármálaeftirlitsins um 16% eiginfjárhlutfall, en sparisjóðurinn hafði verið rekinn á undanþágu frá Fjármálaeftirlitinu frá því í maí 2011.158

Ákveðið var á aðalfundi Sparisjóðs Bolungarvíkur 22. maí 2013 að auka stofnfé sparisjóðsins um 80 milljónir króna, að undangenginni niðurfærslu eldra stofnfjár um 234,5 milljónir króna. Niðurfærslan var til jöfnunar taps sem ekki yrði jafnað á annan hátt. Á fundinum samþykktu eldri stofnfjáreigendur að falla frá forkaupsrétti sínum og keypti Tryggingasjóður sparisjóða stofnfjáraukninguna og eignaðist við það 15,6% stofnfjár í Sparisjóði Bolungarvíkur. Í kjölfar niðurfærslu og stofnfjáraukningar fór Bankasýsla ríkisins með 76,8% stofnfjár í sparisjóðnum, sem nam 394,4 milljónum króna að nafnverði.159

13.3.3 Mismunandi aðstaða stofnfjáreigenda í kjölfar fjárhagslegrar endurskipulagningar

Á árinu 2007 urðu umtalsverðar breytingar í landslagi sparisjóða á Íslandi. Stofnfé Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis var umbreytt í hlutafé og í Byr sparisjóði og Sparisjóðnum í Keflavík var stofnfé aukið stórlega. Á sama tíma var stofnfé einnig aukið í smærri sparisjóðum víða um land, oft í tengslum við sameiningar við stærri sparisjóði.160

Fjármálaeftirlitið tók yfir Sparisjóð Reykjavíkur og nágrennis hf. og Sparisjóðabanka Íslands hf. 21. mars 2009, Sparisjóð Mýrasýslu 3. apríl 2009 og Byr sparisjóð og Sparisjóðinn í Keflavík 22. apríl 2010, og við það varð hlutafé og stofnfé í þessum sparisjóðum verðlítið eða verðlaust. Þeir stofnfjáreigendur sem lagt höfðu eigið fé til stofnfjárkaupa töpuðu fé sínu og þeir sem tekið höfðu lán fyrir stofnfé sátu að auki eftir með skuldir vegna stofnfjárkaupanna.

Hjá smærri sparisjóðum, Sparisjóði Bolungarvíkur, Sparisjóði Norðfjarðar, Sparisjóði Svarfdæla, Sparisjóði Vestmannaeyja og Sparisjóði Þórshafnar og nágrennis, fólst fjárhagsleg endurskipulagning að hluta til í niðurfærslu stofnfjár. Eftir niðurfærsluna var verðgildi stofnfjár aðeins brot af því sem það var fyrir og stofnfjárhafar sátu uppi með verðminna stofnfé, tap og jafnvel skuldir.

Hinn 24. nóvember 2011 féllu dómar í Hæstarétti sem vörðuðu greiðsluskyldu stofnfjárhafa í Byr sparisjóði sem tekið hafði lán hjá Glitni banka hf. vegna stofnfjárkaupa, en kröfur vegna þess höfðu flust yfir til Íslandsbanka með ákvörðun Fjármálaeftirlitsins 14. október 2008.161 Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 117/2011 kom fram að Íslandsbanki byggði kröfu sína á að ábyrgð stofnfjáreigenda væri ekki bundin við handveð í stofnfjárbréfunum sjálfum og krafði stofnfjáreiganda persónulega um greiðslu lánsins. Stofnfjáreigandinn byggði á að umsamið hefði verið að áhættan af endurgreiðslu væri aðeins bundin við stofnfjárbréfin sjálf. Í dómnum sagði að ekki yrði fallist á að með lánsamningnum hefði réttur bankans til fullnustu verið takmarkaður við hin veðsettu stofnfjárbréf. Hins vegar var talið að stofnfjáreigandinn hefði, vegna villandi ráðgjafar sem rekja mætti til ónákvæmrar upplýsingagjafar af hálfu Glitnis, samþykkt lántökuna á þeirri röngu forsendu að áhætta hennar takmarkaðist við hin veðsettu stofnfjárbréf. Í ljósi aðstæðna og villu stofnfjáreigandans um eðli skuldbindingarinnar þótti líklegt að lánið hefði ekki verið tekið ef veitt hefði verið rétt ráðgjöf sem hefði skýrt afleiðingar þess að rekstrarforsendur sparisjóðsins og væntar arðgreiðslur gengju ekki eftir. Litið var til þess að Glitnir banki hf. hafði átt frumkvæði að stofnfjáraukningu Byrs og lagt á það áherslu að allir stofnfjáreigendur tækju þátt. Í ljósi atvika við samningsgerðina, stöðu aðila, efnis lánssamningsins og atvika er síðar komu til, þótti því ósanngjarnt af hálfu Íslandsbanka að bera samninginn fyrir sig að því leyti að samningurinn fæli í sér rétt til að leita fullnustu á greiðsluskyldu í öðrum eignum en hinum veðsettu stofnfjárbréfum og arði af þeim. Var stofnfjáreigandinn því sýknaður af kröfu Íslandsbanka hf.162

Í bréfi Landsbankans til hóps viðskiptavina sinna mánuði seinna, 19. desember 2011, var vikið að framangreindum dómum Hæstaréttar og þeirri niðurstöðu að lántakendur væru ekki óvéfengjanlega skuldbundnir til að greiða lán sem tekin voru til stofnfjárkaupa. Meirihluta lána Landsbankans til stofnfjárkaupa hafði bankinn eignast eftir samruna við Spkef sparisjóð í mars 2011, en lánin voru veitt vegna stofnfjáraukningar í Sparisjóðnum í Keflavík, Sparisjóði Vestfirðinga og Sparisjóði Húnaþings og Stranda. Með vísan til málsatvika í fyrrgreindum dómum Hæstaréttar og eðlis máls, ákvað Landsbankinn að fella niður flest lánanna að eigin frumkvæði.163 Þeir lántakendur sem þegar hefðu staðið í skilum að fullu eða að hluta, fengju endurgreitt eftir því sem við ætti.164 Í bréfi Landsbankans til rannsóknarnefndarinnar 29. apríl 2013 kom fram að 8. desember 2011 hefði bankaráð Landsbankans samþykkt tillögu bankastjóra um að fella niður ákveðin stofnfjárlán sem veitt voru af Sparisjóðnum í Keflavík og tengdum sparisjóðum, auk lána sem veitt voru af Landsbanka Íslands hf. til stofnfjárkaupa í sömu útboðum. Var ákvörðunin byggð á því að sömu eða svipuð sjónarmið gætu átt við um þessi tilteknu lán. Samtals voru felld niður lán að fjárhæð rúmlega 1,9 milljarðar króna og jafnframt voru endurgreiddar rúmlega 99 milljónir króna.165 Í bréfi til rannsóknarnefndarinnar kom fram að við yfirtöku á Spkef sparisjóði hefðu þessi lán verið metin töpuð og verðlaus og því hefði ekki verið um viðbótarniðurfærslu að ræða vegna þeirra. Alls fengu 283 einstaklingar lán sín felld niður.166

Stofnfé Sparisjóðs Svarfdæla var aukið á árinu 2007 og að ósk stjórnar sparisjóðsins tók Saga Capital Fjárfestingarbanki hf. að sér að fjármagana stofnfjárkaup þeirra sem þess óskuðu. Af 145 stofnfjáreigendum sem tóku þátt í stofnfjáraukningunni fengu 108 lánaðar samtals 388 milljónir króna hjá Saga Capital. Aðrir þátttakendur í útboðinu fengu lánað hjá öðrum fjármálastofnunum eða nýttu sparnað sinn í fjárfestinguna.167 Eftir fall viðskiptabankanna haustið 2008 varð ljóst að vegna slæmrar stöðu sparisjóðsins hefði stofnféð fallið í virði og staða stofnfjáreigenda versnaði síðan enn frekar á árinu 2010 þegar stofnfé var fært niður í tengslum við fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðsins. Við endurskipulagningu fjárhags Saga Capital í lok árs 2009 var stofnað félagið Hilda ehf. sem yfirtók ákveðnar eignir fjárfestingarbankans, þar á meðal lán til stofnfjáreigenda í Sparisjóði Svarfdæla, og skuldir við Seðlabanka Íslands. Í janúar 2011 sendu stofnfjáreigendur tilboð um uppgjör á lánunum til Hildu ehf. en tilboðinu var ekki svarað formlega. Síðar á árinu 2011 tók dótturfélag Seðlabanka Íslands, Eignasafn Seðlabanka Íslands ehf., yfir Hildu ehf. Á stofnfjáreigendafundi Sparisjóðs Svarfdæla í ágúst 2011 var lagt fram tilboð frá Seðlabanka Íslands um uppgjör krafnanna.168 Áður en til þess kom að tilboðinu væri svarað formlega hófust vitnaleiðslur í vitnamáli fyrir Héraðsdómi Norðurlands eystra í máli stofnfjáreigenda í Sparisjóði Svarfdæla gegn Sögu fjárfestingarbanka hf. (áður Saga Capital), Hildu ehf., KPMG ehf. og Sparisjóði Svarfdæla. Bankasýsla ríkisins auglýsti sparisjóðinn til sölu í september 2011 og gerði Landsbankinn tilboð í hann. Vegna ágreinings sem uppi var við stofnfjáreigendur þótti sparisjóðurinn ekki ýkja álitlegur fjárfestingarkostur og úr varð að samið var um kaup Landsbankans á öllum eignum og rekstri Sparisjóðs Svarfdæla, en ekki stofnfénu sem auglýst hafði verið til sölu. Samkomulag þess efnis var undirritað 29. desember 2011. Hinn 23. janúar 2012 gerði Hilda ehf. stofnfjáreigendum síðan tilboð um að falla frá kröfum á hendur þeim að því tilskildu að yfir 95% stofnfjáreigenda samþykktu tilboð Landsbankans í allar eignir sparisjóðsins á stofnfjáreigendafundi daginn eftir, 24. janúar.169 Næstum allir stofnfjáreigendur samþykktu tilboðið og voru skuldir stofnfjáreigenda við Hildu hf. felldar niður.170

Í Sparisjóði Bolungarvíkur og Sparisjóði Vestmannaeyja var stofnfé einnig aukið á árinu 2007. Í Sparisjóði Vestmannaeyja átti stofnfjáraukningin sér stað í október 2007, og stofnfjáreigendur sem fyrir voru juku þá við stofnfjáreign sína um 5 milljónir króna hver, samtals um 350 milljónir króna.171 Hluti þeirra óskaði eftir lánum vegna stofnfjárkaupanna og nam heildarfjárhæð lána sem óskað var eftir tæpum 120 milljónum króna.172 Ekki hefur verið fallið frá innheimtu lánanna og enginn þeirra sem fékk lán gegn tryggingum í stofnfjárbréfum hefur fengið þau felld niður.173 Í Sparisjóði Bolungarvíkur varð stofnfjáraukningin í lok árs 2007 og var þá boðið út stofnfé að nafnverði 500 milljónir króna. Alls fengu 97 stofnfjáreigendur lán vegna útboðsins, samtals 207 milljónir króna.174

Hjá smærri sparisjóðum fólst fjárhagsleg endurskipulagning á árinu 2010 meðal annars í niðurfærslu stofnfjár. Niðurfærslan nam tugum prósenta og tók til alls stofnfjár sparisjóðanna, að undanskildu því sem greitt var inn í tengslum við fjárhagslega endurskipulagningu þeirra.175

Ljóst er að staða stofnfjáreigenda var afar misjöfn eftir fall stærri sparisjóðanna og fjárhagslega endurskipulagningu fimm smærri sparisjóða. Þeir sem áður höfðu lagt eigið fé til stofnfjárkaupa sátu uppi með verðlítið stofnfé og höfðu að miklu leyti tapað þeim fjármunum sem þeir höfðu lagt í kaupin. Þeir sem lögðu eigið fé til stofnfjárkaupa eða fjármögnuðu stofnfjárkaupin með öðrum hætti, til dæmis með lántöku frá öðrum fjármálastofnunum, hafa borið tap sitt sjálfir, sem og þeir sem keyptu stofnfé á öðrum tíma en í framangreindum stofnfjárútboðum

13.4 Eignarhald ríkisins á sparisjóðunum

13.4.1 Bankasýsla ríkisins

Bankasýsla ríkisins er sérstök ríkisstofnun með sjálfstæða stjórn sem heyrir undir fjármálaráðherra og var til hennar stofnað með lögum nr. 88/2009. Bankasýslan tók formlega til starfa 23. september 2009 þegar fyrsta stjórn hennar var skipuð. Hún fer með eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum í samræmi við lög, góða stjórnsýslu- og viðskiptahætti og eigandastefnu ríkisins á hverjum tíma og leggur þeim til fé fyrir hönd ríkisins á grundvelli heimildar í fjárlögum. Bankasýslunni er í starfsemi sinni ætlað að leggja áherslu á endurreisn og uppbyggingu öflugs innlends fjármálamarkaðar og stuðla að virkri og eðlilegri samkeppni á þeim markaði, tryggja gagnsæi í allri ákvarðanatöku varðandi þátttöku ríkisins í fjármálastarfsemi og tryggja virka upplýsingamiðlun til almennings.176 Í 9. gr. laga nr. 88/2009 kemur fram að stofnunin skuli hafa lokið störfum sínum eigi síðar en fimm árum frá því að hún var sett á fót og verði hún þá lögð niður. Meðal verkefna Bankasýslunnar er að meta og setja skilyrði um endurskipulagningu og sameiningu fjármálafyrirtækja með hliðsjón af hlutverki og markmiðum stofnunarinnar og eigandastefnu ríkisins. Einnig á hún að gera tillögur til ráðherra um hvort og hvenær tilteknir eignarhlutir í fjármálafyrirtækjum verða boðnir til sölu á almennum markaði með hliðsjón af markmiðum stofnunarinnar og í samræmi við gildandi lög og markmið um dreifða eignaraðild.177

Í almennum athugasemdum með frumvarpi til laga um Bankasýslu ríkisins sagði að nauðsynlegt væri að ríkið markaði sér eigandastefnu gagnvart þeim fjármálafyrirtækjum sem það ætti hluti í. Vísað var til þess að grannlönd Íslands hefðu flest mótað sér eigandastefnu þar sem settar væru fram lykiláherslur í rekstri fyrirtækjanna, helstu væntingar til þeirra skilgreindar og gerð grein fyrir markmiðum ríkisins með eignarhaldinu. Þar væru einnig settar fram ákveðnar kröfur til fyrirtækjanna og um leið skilgreindar almennar reglur og leiðbeiningar, svo sem um skipan stjórna, skyldur stjórnarmanna, samskipti milli eigenda og stjórnar, og starfskjör stjórnar og æðstu stjórnenda.178

Fjármálaráðuneytið, í samstarfi við viðskiptaráðuneytið, vann að mótun eigandastefnu sem meðal annars var byggð á leiðbeiningum Efnahags- og framfarastofnunarinnar um stjórnarhætti fyrirtækja í eigu ríkisins sem gefnar voru út árið 2005. Einnig var stuðst við leiðbeiningar um stjórnunarhætti fyrirtækja sem gefnar voru út af Kauphöll Íslands, Viðskiptaráði og Samtökum atvinnulífsins í júní 2009, auk þess sem samráð var haft við framkvæmdahóp stjórnvalda. Eigandastefna ríkisins hafði hinsvegar ekki verið sett fram er lög nr. 88/2009 um Bankasýslu ríkisins tóku gildi 18. ágúst 2009.

13.4.1.1 Eigandastefna ríkisins

Eigandastefna ríkisins var sett fram 1. september 2009 og var það í fyrsta sinn sem sett var fram skrifleg eigandastefna af hálfu ríkisins. Hún skyldi skýra fyrirætlanir ríkisins sem eiganda að fjármálafyrirtækjum en ríkið hafði þá þegar eignast hluti í viðskiptabönkunum þremur. Á sama tíma var unnið að fjárhagslegri endurskipulagningu sparisjóðanna og líklegt að ríkið myndi eignast stofnfé í þeim í tengslum við hana.179 Eigandastefna ríkisins er fjórþætt og fjallar um markmið ríkisins með eignarhaldi í fjármálafyrirtækjum, skipulag eigandahlutverksins innan ríkisins, meginreglur sem ríkið setur sér sem eigandi og kröfur og viðmið í rekstri fjármálafyrirtækja sem ríkið á hlut í. Hún skyldi gilda gagnvart aðilum sem færu með eignarhald ríkisins í fjármálafyrirtækjum og einnig gagnvart þeim sem settust í stjórnir fyrir hönd ríkisins, hvort sem ríkið færi með meirihluta í tilteknu fjármálafyrirtæki eða ekki.

Samkvæmt eigandastefnunni var mikilvægt að ríkið kæmi fram sem upplýstur og stefnumarkandi eigandi og eigandahlutverkið yrði að rækja af kostgæfni til að fjárhagsleg endurskipulagning fjármálafyrirtækja gengi farsællega fyrir sig. Ríkið yrði að vera trúverðugur eigandi fjármálafyrirtækja og hlutverk þess sem eiganda hafið yfir vafa um pólitísk afskipti af daglegum ákvörðunum fyrirtækjanna. Með það að leiðarljósi yrði eignarhald ríkisins að lúta þremur meginmarkmiðum og fjórum undirmarkmiðum. Meginmarkmiðin væru í fyrsta lagi að stuðla að uppbyggingu heilbrigðs og öflugs fjármálakerfis sem myndi þjóna hagsmunum íslensks samfélags, í öðru lagi að byggja upp traust og trúverðugleika á íslenskum fjármálamarkaði og í þriðja lagi að ríkið fengi arð af því fé sem það legði til íslenskra fjármálafyrirtækja. Undirmarkmiðin voru í fyrsta lagi að tryggja samkeppni á fjármálamarkaði til framtíðar, í öðru lagi að fjármálastofnanir sem ríkið ætti eignarhlut í höguðu starfsemi sinni þannig að rekstur þeirra yrði skilvirkur, markvisst yrði unnið að endurskipulagningu og stuðlað að nýsköpun og þróun starfseminnar, í þriðja lagi að bankar og fjármálastofnanir sem ríkið ætti eignarhluti í þjónuðu markvisst heimilum og fyrirtækjum í landinu og í fjórða lagi að eignaraðild í fjármálafyrirtækjum yrði dreifð.180

Í eigandastefnunni var fjallað um þrjú meginhlutverk ríkisins gagnvart fjármálamarkaðnum, stefnumótunarhlutverk, eftirlitshlutverk og hlutverk er lyti að umsýslu eigna. Nauðsynlegt var talið að skýr greinarmunur yrði gerður á þessum hlutverkum ríkisins og skilið á milli þeirra í ljósi víðtæks eignarhalds ríkisins á fjármálamarkaði, bæði til að viðhalda lögmæti þeirra aðgerða sem ríkið gæti gripið til og að byggja upp traust á ríkinu sem eiganda og á fjármálakerfinu í heild sinni. Sú stefna var því mörkuð að eignarhlutir, og þar með eigandahlutverk ríkisins, yrðu á forræði eins ráðuneytis, fjármálaráðuneytisins, Alþingi og viðskiptaráðuneyti færu að hluta með stefnumótunarhlutverkið og Fjármálaeftirlitið með eftirlitshlutverkið. Kostir þessa fyrirkomulags væru skýr aðskilnaður milli hlutverka ríkisins og að meiri eining yrði um hlutverk ríkisins sem eiganda og samræmi í fyrirkomulagi. Aukið samræmi og betri yfirsýn fengist yfir fjárhagsupplýsingar um eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjunum og þekking og reynsla á hlutverki eiganda í fjármálafyrirtækjum yrði á einum stað. Þá yrði sérstakri stofnun, Bankasýslu ríkisins, falið að fara tímabundið með eignarhluti ríkisins á meðan á uppbyggingu fjármálakerfisins stæði. Bankasýslan myndi alfarið sjá um samskipti ríkisins sem eiganda við fjármálafyrirtækin sem það ætti hlut í og tengdust eigandahlutverkinu. Því myndu bankastjórnir, stjórnir og stjórnendur fjármálafyrirtækjanna ekki eiga bein samskipti við fjármálaráðuneyti eða ráðherra.181

13.4.1.2 Eignarhald ríkisins á stofnfé í sparisjóðunum

Á fyrri hluta árs 2010 undirbjó Seðlabanki Íslands, í samstarfi við fjármálaráðuneytið, gerð samkomulags við sparisjóðina um endurskipulagningu fjárhags sparisjóðanna. Hluta skulda sparisjóðanna yrði breytt í eigið fé, víkjandi lán og almenn lán og eldra stofnfé afskrifað að því marki sem varasjóðir sparisjóðanna væru neikvæðir. Samkomulagið gerði ráð fyrir að það stofnfé sem Seðlabanki Íslands kæmi til með að eignast yrði yfirtekið af ríkissjóði og Bankasýslu ríkisins falið að fara með eignarhald þess. Á sama tíma var unnið að því innan Bankasýslunnar að afla upplýsinga um stöðu mála í sparisjóðakerfinu og skoða þær leiðir sem færar væru í rekstrarlegri endurskipulagningu að fjárhagslegri endurskipulagningu lokinni.182

Á síðari hluta árs 2010 fjallaði Bankasýsla ríkisins um mikilvægi rekstrarlegrar endurskipulagningar til að tryggja að sparisjóðirnir yrðu ekki háðir ríkisaðstoð til frambúðar. Samkvæmt athugun Bankasýslunnar hafði grunnrekstur sparisjóðanna ekki gengið sem skyldi um langt skeið og því yrði að leita leiða til þess að koma honum í það horf að hreinn vaxtamunur og þóknanir stæðu undir launa- og rekstrarkostnaði og skiluðu arði. Bankasýsla ríkisins taldi áframhaldandi rekstur með óbreyttu sniði ekki fýsilegan kost og benti á fjórar leiðir fyrir áframhaldandi rekstur sparisjóðanna.183

Samkvæmt þeirri fyrstu myndu sparisjóðirnir starfa áfram sem sjálfstæðar einingar sem átt gætu samstarf á ýmsum sviðum í gegnum miðlæg samtök eða þjónustufyrirtæki. Í skýrslu Bankasýslunnar um framtíð sparisjóðakerfisins sagði:

Í raun sýnist slíkt fyrirkomulag óhjákvæmilegt til að byrja með og ekki er ólíklegt að vilji margra núverandi stjórnenda standi til þess að sjóðirnir starfi áfram með óbreyttu sniði. Þá kann að vera pólitískur áhugi á fyrir því að þessi leið verði fyrir valinu. Þessum vilja hefur þó ekki verið lýst í eigandastefnu ríkisins.184

Kostirnir við slíkt fyrirkomulag væru nánast eingöngu samfélagslegir, en erfitt væri að færa viðskiptaleg rök fyrir því. Ókostirnir lytu einkum að rekstrarlegum sjónarmiðum því smæð bæði einstakra sparisjóða og sparisjóðakerfisins í heild hefði ekki verið fyrirtækjunum til framdráttar í því flókna og alþjóðlega umhverfi sem rekstur fjármálafyrirtækja væri. Þjónusta smærri fjármálafyrirtækja væri óhjákvæmilega takmarkaðri, sem og möguleikar þeirra í rekstri sínum, ekki síst varðandi valkosti við fjármögnun. Ekki var talið útilokað að ákvörðun um að viðhalda sparisjóðakerfi með fjölda sjálfstæðra „örsjóða“ gæti leitt til annars hruns kerfisins þegar fram liðu stundir, og því nauðsynlegt að gera breytingar á sparisjóðakerfinu svo það gæti staðið af sér áföll í framtíðinni.185

Í öðru lagi kæmi til greina að sameina sem flesta, ef ekki alla, sparisjóðina í einn sjóð sem rekinn yrði sem eitt fyrirtæki með starfsemi um allt land:

Enginn vafi leikur á að þessi leið getur skapað umtalsverð verðmæti vegna stærðarhagræðis. Með aðgerð þessari yrði til sæmilega stórt fjármálafyrirtæki með starfsemi um allt land sem hefði bolmagn til að keppa við viðskiptabankana. Að auki er sameining af þessu tagi til þess fallin að efla samkeppni í fjármálaþjónustu, fyrirtækjum og heimilum til hagsbóta.186

Kostir slíks fyrirkomulags væru miklir og samlegðaráhrif margvísleg, bæði í rekstri og í tengslum við fjármögnun. Stór og öflugur sparisjóður væri líklegri til að geta staðið á eigin fótum og veitt viðskiptabönkunum samkeppni, enda gæti stærra fjármálafyrirtæki haft fjölbreyttari vörur á boðstólum og veitt viðskiptavinum sínum viðtækari þjónustu en þau smærri. Þá var talið líklegt að auðveldara yrði fyrir ríkið að losa um eignarhluta sinn í einum stórum sparisjóði en í mörgum litlum og það skipti miklu máli þegar að því kæmi að sparisjóðakerfinu yrði komið aftur að fullu í hendur einkaaðila.187

Í þriðja lagi yrði að athuga möguleika á að sameina sparisjóðina einum af viðskiptabönkunum þremur, en líklegt væri að undanfari þeirrar leiðar væri sameining allra minni sparisjóðanna í einn sparisjóð:

Hugmyndir um sameiningu sparisjóða við viðskiptabanka ganga lengra í hagræðingarátt en sameining sparisjóða, en er um leið líklegri til þess að sparisjóðakerfið sem slíkt líði undir lok. Þó er ekki útilokað að viðkomandi banki gæti kosið að reka sparisjóð sem sjálfstætt dótturfélag.188

Margt benti til þess að hægt yrði að ná fram mestri hagræðingu í sparisjóðakerfinu með því að sameina sparisjóðina viðskiptabanka, auk þess sem það fæli í sér mest hagræði fyrir fjármálakerfið í heild sinni. Þá væri þessi leið til þess fallin að auka líkur á að ríkið myndi selja alla eignarhluti sína í fjármálafyrirtækjum að lokinni fjárhagslegri og rekstrarlegri endurskipulagningu. Yrði sú leið farin, yrði tæpast um sparisjóðakerfi að ræða þó hugsanlega yrðu starfræktir nokkrir litlir sparisjóðir áfram. Laut gagnrýni einkum að samfélagslegum þáttum og ótta við að bankaþjónusta í smærri samlögum myndi skerðast um of.189

Í fjórða lagi mætti selja eignarhluti ríkisins í einstökum sparisjóðum til þess viðskiptabanka sem mest hagræði sæi í sameiningu við viðkomandi sparisjóð. Helsti kosturinn var hámörkun samlegðaráhrifa einstakra eininga en gallarnir að nær engar líkur væru á að viðskiptabankarnir myndu reka viðkomandi sparisjóði sem sjálfstæð dótturfélög. Með fækkun sparisjóða yrði rekstur sjálfstæðu sparisjóðanna enn erfiðari þar sem sameiginlegur rekstur sparisjóðanna á upplýsingatækni og annarri þjónustu myndi ekki lengur standa undir sér. Þá væri hætta á að ríkinu tækist ekki að losa um eignarhald sitt á öllum sparisjóðunum á ásættanlegu verði.190 Mat bankasýslunnar var eftirfarandi:

Sérhver þessara leiða hefur sína kosti og galla en flest bendir þó til þess að önnur og þriðja leiðin séu betur til þess fallnar að auka arðsemi og skilvirkni sparisjóðakerfisins en fyrsta leiðin. Þá feli þær í sér minni áhættu heldur en fjórða leiðin á því að ríkið geti ekki losað um eignarhald á öllum sparisjóðunum sem það fer með eignarhlut í.191

Bankasýsla ríkisins taldi mesta hagræðingu nást með sameiningu sparisjóðanna í einn sparisjóð, samhliða útvistun upplýsingatækniþjónustu til viðskiptabanka eða með stofnun sameiginlegs upplýsingatæknifyrirtækis með einum eða fleiri viðskiptabönkum. Þótt sameining við viðskiptabanka kynni að hafa enn meiri hagræðingu í för með sér, bæði í rekstri og fyrir fjármálakerfið í heild sinni, gengi það gegn þeirri hugmynd að reka skyldi sparisjóðakerfi í landinu.192

Bankasýslan taldi óæskilegt að setja á fót undirfjármögnuð fjármálafyrirtæki sem vart gætu orðið arðbær. Slík fjármálafyrirtæki væru líklegri til að ganga á eigið fé og auka kerfisáhættu í fjármálakerfinu og væru þau í ríkiseigu væru líkur á að gert yrði ráð fyrir viðbótareiginfjárframlagi þar sem upphafleg fjármögnun væri ekki næg. Ríkisábyrgð gæti veitt óarðbærum eða undirfjármögnuðum fjármálastofnunum falskt öryggi eða leitt til óeðlilegrar áhættusækni til að ná upp aukinni arðsemi eða til að auka eigið fé. Þá gæti falskt öryggi í formi ríkisábyrgðar eða eignarhalds ríkisins, lélegur rekstur og lítil fjármögnun leitt til þess að fjármálastofnun sækti í áhættusöm verkefni til að arðsemi og rekstrarniðurstaða yrðu jákvæð.193

Á vormánuðum 2011 var settur saman vinnuhópur á vegum Bankasýslunnar og sparisjóðanna til að skoða ólíka kosti við rekstrarlega endurskipulagningu sparisjóðanna. Niðurstaða vinnuhópsins var að stefnt skyldi að sameiningu þeirra sparisjóða sem eftir stæðu í þrjá til fimm sjóði og að þeir myndu starfa áfram í þéttu samstarfi með hugmyndafræði sparisjóðanna að leiðarljósi.194 Hlutu þær tillögur hvorki hljómgrunn meðal sparisjóðanna né stærstu eigenda þeirra. Í skýrslu um starfsemi Bankasýslu ríkisins 2012 var talið að hluta skýringar þess væri að finna í lagaramma um sparisjóði og mætti þar einkum nefna félagaform sparisjóða, takmarkanir á ráðstöfun hagnaðar og möguleika á sameiningum.195 Afstaða Bankasýslunnar var sú að jafnvel þyrfti að sameina sparisjóðina í einn og samhliða því gera breytingar á regluverki til að laða að nýtt fjármagn.196

13.4.1.3 Stofnfé í eigu ríkisins

Að lokinni fjárhagslegri endurskipulagningu sparisjóða í lok árs 2010 var Bankasýslu ríkisins falið að fara með stofnfjárhluti ríkisins í sparisjóðunum, það er að segja stofnfé í Sparisjóði Bolungarvíkur (90,9%), Sparisjóði Norðfjarðar (49,5%), Sparisjóði Svarfdæla (90,9%), Sparisjóði Vestmannaeyja (55,3%) og Sparisjóði Þórshafnar og nágrennis (75,8%).197 Á þeim tíma sem liðinn er frá því að Bankasýslu ríkisins var falið að fara með stofnfé ríkisins í sparisjóðunum hafa einungis orðið breytingar á eignarhlut ríkisins í Sparisjóði Svarfdæla og Sparisjóði Bolungarvíkur. Í árslok 2012 nam eignarhlutur ríkisins í stofnfé Sparisjóðs Svarfdæla 86,3%, eða rúmum 209 milljónum króna, og í Sparisjóði Bolungarvíkur 76,8%, eða tæpum 394,5 milljónum króna.198

Reynt hefur verið að selja eignarhluti ríkisins í Sparisjóði Svarfdæla og Sparisjóði Norðfjarðar en án árangurs. Sparisjóður Norðfjarðar var settur í opið söluferli í byrjun september 2011, en að loknum viðræðum við aðila sem skilaði inn skuldbindandi tilboði var það mat stjórnar og stærstu eigenda sparisjóðsins að tilboðið væri of lágt og talið skynsamlegra að hverfa frá því að sinni að selja sparisjóðinn, en ráðast þess í stað í hagræðingaraðgerðir.199

Stigið hefur verið skref í þá átt að sameina sparisjóði, en tilkynnt var um sameiningu Sparisjóðs Svarfdæla og Sparisjóðs Þórshafnar og nágrennis 26. mars 2013. Á aðalfundum Sparisjóðs Svarfdæla og Sparisjóðs Þórshafnar og nágrennis 4. júlí 2013 var lögð fram tillaga um samruna sparisjóðanna og var hún samþykkt einróma en samruninn miðaðist við 1. janúar 2013.200 Samruni sparisjóðanna var háður samþykki Fjármálaeftirlitsins og Eftirlitsstofnunar EFTA. Fjármálaeftirlitið samþykkti samrunann fyrir sitt leyti 4. júlí 2013 og skyldi Sparisjóður Norðurlands ses. (áður Sparisjóður Þórshafnar og nágrennis) taka við öllum réttindum og skyldum Sparisjóðs Svarfdæla og yrðu sparisjóðirnir sameinaðir undir nafni Sparisjóðs Norðurlands ses.201

Reglur um innlausnarrétt sparisjóða

Samþykktar voru reglur um innlausnarrétt sparisjóða í mars 2011 í samræmi við ákvæði laga nr. 88/2009. Reglur um innlausnarrétt fólu í sér að sparisjóðirnir ættu rétt á að innleysa allt að 60% þess stofnfjár sem ríkið hafði eignast í tengslum við fjárhagslega endurskipulagningu viðkomandi sparisjóðs. Skyldi innlausnarrétturinn verða virkur tveimur árum eftir að ríkið yrði eigandi stofnfjár, það er að segja árin 2013 og 2014, og skyldi hann vera virkur í fjórar vikur eftir lok aðalfundar sparisjóðsins viðkomandi ár. Taldi Bankasýslan að þannig væri meðal annars komið til móts við sjónarmið um að ríkið hefði gengið of hart fram í því að færa niður stofnfé og eignir sparisjóðanna við fjárhagslega endurskipulagningu. Þá væri heimild til innlausnar í samræmi við það markmið ríkisins að þeir fjármunir sem lagðir voru til við fjárhagslega endurskipulagningu fengjust endurgreiddir sem fyrst með viðeigandi ávöxtun.202

Sparisjóðirnir skyldu geta fjármagnað innlausn með tvennum hætti. Annars vegar með því að nýta heimildir til arðgreiðslna samkvæmt 68. gr. laga nr. 161/2002 til innlausnar á stofnfé frá ríkinu og afhenda stofnfjáreigendum sem arð. Þannig fengju stofnfjárhafar innleyst stofnfé í stað fjármuna í arð. Hins vegar mátti fjármagna innlausnina með áskrift stofnfjáreigenda. Þá gæti sparisjóðurinn veitt stofnfjárhöfum heimild til að skrá sig fyrir hinu innleysta stofnfé með sama hætti og með sömu reglum og gilda um hækkun stofnfjár.

Skilyrði innlausnar voru að eftir innlausn yrði varasjóður sparisjóðsins jákvæður og eiginfjárhlutfall í samræmi við kröfur Fjármálaeftirlitsins. Eftir innlausn skyldi sparisjóðurinn eftir sem áður uppfylla reglur Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins um laust fé. Að auki mættu ekki vera fyrir hendi aðrar þær aðstæður sem gerðu það að verkum að telja yrði að innlausn hefði skaðleg áhrif á rekstur sparisjóðsins.203

Vorið 2013 reyndi í fyrsta sinn á hvort innlausnarréttur sparisjóða yrði nýttur en þegar til kom nýtti enginn sparisjóður innlausnarrétt sinn.204

13.4.2 Aðrir áhrifaþættir

Um svipað leyti og smærri sparisjóðir voru að ganga frá samkomulagi um fjárhagslega endurskipulagningu á síðari hluta árs 2010, kynntu stjórnvöld aðgerðir til aðstoðar fyrirtækjum og heimilum. Hinn 3. desember 2010 var tilkynnt að ríkisstjórnin hefði náð samkomulagi við lánastofnanir og lífeyrissjóði um víðtækar aðgerðir vegna skulda- og greiðsluvanda heimila. Samkomulagið fól meðal annars í sér aðgerðir í þágu yfirveðsettra heimila og sértæka skuldaaðlögun. Í megindráttum fólu aðgerðirnar í sér að lántakendum í greiðsluvanda með yfirveðsettar eignir bauðst að fá eftirstöðvar skulda færðar niður að 110% af verðmæti fasteignar. Niðurfærslum voru settar takmarkanir. Breytingar sem gerðar voru á sértækri skuldaaðlögun fólu í sér að fleiri heimili gætu nýtt sér það úrræði og lántakendum í miklum greiðsluvanda bauðst að færa lán sín niður í allt að 70% af verðmæti íbúðarhúsnæðis til samræmis við greiðslugetu. Allt að 30% af virði eignar yrði sett á vaxta- og afborgunarlaust biðlán til þriggja ára og skuldir umfram 100% yrðu felldar niður. 205

Samkomulag um úrvinnslu skuldamála lítilla og meðalstórra fyrirtækja var kynnt 15. desember sama ár og var markmið þess að flýta fjárhagslegri endurskipulagningu fyrirtækjanna. Tók samkomulagið til fyrirtækja þar sem heildarskuldir voru undir einum milljarði króna og gekk undir heitinu „beina brautin“. Stefnt var að því að fjármálafyrirtækin skyldu fyrir 1. júní 2011 hafa lokið skoðun á fjárhagsstöðu fyrirtækja og gert lífvænlegum fyrirtækjum í fjárhagsvanda tilboð um úrvinnslu skulda þeirra. Miðað væri við að heildarskuldsetning fyrirtækis að lokinni úrvinnslu færi ekki fram úr endurmetnu eigna- eða rekstrarvirði þess, hvort sem væri hærra, að viðbættu virði annarra trygginga og ábyrgða fyrir skuldum þess.206

Hinn 18. desember voru svo samþykkt á Alþingi lög nr. 151/2010, um breytingu á lögum um vexti og verðtryggingu, lögum um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins og lögum um umboðsmann skuldara.207

Sparisjóðunum, sem um svipað leyti höfðu lokið fjárhagslegri endurskipulagningu sinni, bar að taka þátt í aðgerðum stjórnvalda vegna skulda- og greiðsluvanda heimila og skuldavanda fyrirtækja. Í ársreikningum sparisjóðanna vegna ársins 2010 kom fram að vegna aðgerða stjórnvalda hefði verið gripið til varúðarráðstafana sem fólust meðal annars í framlögum á sérgreindan afskriftareikning útlána. Auk aðgerða stjórnvalda héldu dómar Hæstaréttar um gengistryggð lán áfram að hafa áhrif á efnahag sparisjóðanna og ekki er enn séð fyrir að fullu hver endanleg áhrif verða.

13.4.3 Kostnaður íslenska ríkisins af fjárhagslegri endurskipulagningu sparisjóðanna

Rannsóknarnefnd Alþingis leitaði svara hjá fjármálaráðuneyti, Seðlabanka Íslands og Bankasýslu ríkisins um kostnað sem fallið hefur til eða sé fyrirsjáanlegt að falli á ríkissjóð eða stofnanir ríkisins og hver hann sé, vegna erfiðleika og falls sparisjóða.

13.4.3.1 Kostnaður fjármálaráðuneytisins

Í svari fjármálaráðuneytisins kom fram að kostnaði vegna eiginfjárframlags íslenska ríkisins til sparisjóða, eða til annarra fjármálafyrirtækja vegna sparisjóða, mætti skipta í tvo flokka. Annars vegar væri um að ræða kaup ríkisins á stofnfé sem Seðlabankinn eignaðist í tengslum við fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóða á árinu 2010 og hins vegar fé sem ríkið lagði til við stofnun tveggja fjármálafyrirtækja sem tóku við rekstri Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík.208

Í svari fjármálaráðuneytisins kom fram að íslenska ríkið hefði leyst til sín stofnfé að fjárhæð 2.049 milljónir króna í fimm sparisjóðum.209 Áður hefur verið fjallað um uppgjör krafna Seðlabanka Íslands á hendur sparisjóðunum og þar kom fram að stofnfé sem ríkið leysti til sín vegna uppgjörs krafna Seðlabankans nam 1.735 milljónum króna. Íslenska ríkið leysti einnig til sín stofnfé sem Byggðastofnun eignaðist í sparisjóðunum við fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðanna og nam það að nafnverði 314 milljónum króna. Samkvæmt samkomulagi milli ríkisins og Seðlabanka Íslands leysti ríkið til sín stofnféð á nafnverði. Bankasýslu ríkisins var síðar falið að halda utan um þetta stofnfé. Yfirlit yfir þróun eignarhluta ríkisins í sparisjóðum má sjá í töflu 10.

Þá kom fram í svari fjármálaráðuneytisins að til að taka við innistæðum og rekstri Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík hefði verið notast við lágmarks eigið fé (stofnfé eða hlutafé) samkvæmt lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Lágmarks hlutafé og stofnfé fjármálafyrirtækja var 900 milljónir króna vegna banka og sparisjóða og var heildarframlag ríkisins vegna þessara tveggja sparisjóða því 1.800 milljónir króna við stofnun Byrs hf. og Spkef sparisjóðs. Íslenska ríkið var eini eigandi stofnfjár og hlutafjár við stofnun þessara fjármálafyrirtækja og hélt utan um bæði stofn- og hlutafé.

Í svari fjármálaráðuneytisins kom jafnframt fram að verkaskipting milli Bankasýslunnar og fjármálaráðuneytisins hefði verið með þeim hætti að ákvarðanir um framlög til fjárhagslegrar endurskipulagningar fjármálafyrirtækja og stofnun nýrra fjármálafyrirtækja hefði verið á hendi fjármálaráðuneytisins, en Bankasýslan hefði forræði á eignarhlutum ríkisins eftir að fjárhagslegri endurskipulagningu lauk.

Rannsóknarnefndin óskaði eftir upplýsingum frá fjármálaráðuneytinu um kostnað ríkisins við uppgjör við Landsbankann vegna yfirtöku hans á Spkef sparisjóði. Þá var óskað eftir sundurliðun á uppgjöri á þeirri heildarfjárhæð sem fallið hefur til og er líkleg til að falla á íslenska ríkið.210 Í svari fjármálaráðuneytisins kom fram að samkvæmt samningi um yfirtöku á Spkef sparisjóði milli Landsbankans og íslenska ríkisins frá 5. mars 2011 bar íslenska ríkið ábyrgð gagnvart Landsbankanum á mismuninum á verðmæti yfirtekinna eigna og skulda. Á yfirtökudegi lá fyrir að yfirteknar eignir nægðu ekki til að mæta skuldbindingum sparisjóðsins við innistæðueigendur. Ágreiningur aðila um þennan mismun var lagður fyrir samningsbundna úrskurðarnefnd sem komst að þeirri niðurstöðu að mismunurinn á verðmæti yfirtekinna eigna og skulda hefði verið 19.198 milljónir króna. Þá fjárhæð bæri íslenska ríkinu að greiða Landsbankanum með vöxtum frá 7. mars 2011 til uppgjörsdags og skyldu vextirnir vera jafnháir vöxtum af ríkisskuldabréfi í flokknum RIKH 18. Að auki þyrfti í reikningum ríkissjóðs að færa að fullu niður 900 milljóna króna eignarhlut ríkisins í sparisjóðnum. Uppgjör vegna þessarar skuldar fór fram 19. júní 2012 og samkvæmt svari fjármálaráðuneytisins nam greiðslan, að meðtöldum vöxtum, 20.092 milljónum króna.

Í skýrslu ríkisendurskoðunar um fyrirgreiðslu ríkisins við fjármálafyrirtæki og stofnanir í kjölfar bankahrunsins sem kom út í júní 2012 sagði að neikvæð staða Spkef sparisjóðs væri 19,2 milljarðar króna. Að teknu tilliti til vaxta næmi kostnaður ríkisins samtals 25 milljörðum króna vegna Spkef sparisjóðs.211 Mismunurinn á niðurstöðum fjármálaráðuneytisins og ríkisendurskoðunar felst í vöxtum á skuldabréfinu sem ríkissjóður gaf út vegna uppgjörsins við Landsbankann. Tölur ráðuneytisins endurspegla þann kostnað sem gjaldfærður var í reikningsskil ríkissjóðs árið 2011 og að hluta 2012. Ríkisendurskoðun taldi hins vegar rétt, í skýrslu sinni, að draga að auki fram þann kostnað sem ætti eftir að falla á ríkissjóð í formi vaxta.212

Enn eru þó óuppgerð þrjú mál milli íslenska ríkisins og Landsbankans sem aðilar voru sammála um að setja í sérstaka meðferð, enda væri þar ekki deilt um fjárhæðir né þörf á verðmati eigna. Þar er í fyrsta lagi um að ræða tæplega 520 milljóna króna innlánsskuldbindingu sem aðilar voru sammála um að hefði ekki átt að færast til Spkef sparisjóðs. Voru þessi innlán flutt til slitabús Sparisjóðsins í Keflavík. Í öðru lagi var um að ræða 250 milljóna króna innlán Sparisjóðs Vestmannaeyja sem aðilar töldu rétt að skoða nánar. Niðurstaða Landsbankans var sú að um innlán væri að ræða og var skuldin viðurkennd. Í þriðja lagi er um að ræða endurkröfu vegna úttektar innláns sem aðilar voru sammála um að ekki hefði átt að flytjast til Spkef sparisjóðs, þar sem til innlánsins var stofnað með riftanlegum hætti. Í svari fjármálaráðuneytisins til rannsóknarnefndarinnar kom fram að líklega væri óuppgerð fjárhæð vegna yfirtökunnar 150–250 milljónir króna, en niðurstaðan myndi ráðast af afdrifum endurheimtumálsins.

Varðandi Byr sparisjóð og Byr hf., segir í skýrslu ríkisendurskoðunar um fyrirgreiðslu við fjármálafyrirtæki og stofnanir í kjölfar bankahrunsins að í október 2010 hafi íslenska ríkið gert samkomulag við Byr hf. og skilanefnd Byrs sparisjóðs um eignarhald á Byr hf. og greiðslur þar að lútandi. Samkomulagið fól í sér að hlutur ríkisins í Byr hf. var 5,2% en Byr sparisjóður átti 94,8% eftir að kröfum hans á félagið hafði verið breytt í hlutafé. Heildarhlutafé í Byr hf. yrði því samkvæmt samkomulaginu 17,2 milljarðar króna, en samkomulagið kvað einnig á um að ríkið myndi veita Byr hf. fimm milljarða króna víkjandi lán til tíu ára. Í skýrslunni kom fram að ekki hefði verið dregið á það lán. Í júní 2011 var samþykkt að hlutafjárútgáfa Byrs hf. yrði að nafnvirði 6,9 milljarðar króna og væri það fullnaðargreiðsla til Byrs sparisjóðs. Þar með nam eignarhlutur ríkisins 11,6% og Byrs sparisjóðs 88,4%. Íslandsbanki keypti síðan Byr hf. fyrir 6,6 milljarða króna og sameinaði sínum rekstri. Hlutur ríkissjóðs af söluandvirði Byrs hf. var 765 milljónir króna. Nam tapið því 135 milljónum króna.213

Rannsóknarnefndin óskaði jafnframt eftir upplýsingum frá fjármálaráðuneytinu um skuldbindingar íslenska ríkisins, þar með talið skaðleysisyfirlýsingar eða ábyrgðaryfirlýsingar, vegna sölu á sparisjóðum til annarra aðila og stofnunar nýrra sparisjóða eða félaga sem tóku við eignum þeirra og skuldum. Þar var einkum átt við Sparisjóð Reykjavíkur og nágrennis hf., Dróma hf. og Byr hf. Í svari fjármálaráðuneytisins kom fram að íslenska ríkið hefði gefið út skaðleysisyfirlýsingu til Nýja Kaupþings hf. á skuldabréfi sem bankinn fékk frá Dróma hf. til uppgjörs á yfirteknum innistæðum í Sparisjóði Reykjavíkur og nágrennis. Skuldabréfið væri tryggt með veði í öllum eignum sparisjóðsins.214 Samkvæmt frétt Dróma hf., slitastjórnar Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf., frá 2. janúar 2014 var gengið frá samningum um uppgjör milli Dróma, Eignasafns Seðlabanka Íslands og Arion banka, en samningarnir fælu það í sér að ekki reyndi á ábyrgð ríkissjóðs.215 Þá hefði ríkið tekist á hendur ábyrgð gagnvart Landsbankanum vegna Spkef sparisjóðs sem þegar hefur verið fjallað um. Í svari fjármálaráðuneytisins kom fram að við sölu á Byr hf. til Íslandsbanka hf. hefði íslenska ríkið ekki tekist á hendur ábyrgð eða gefið út skaðleysisyfirlýsingu til Íslandsbanka. Í kaupsamningnum hefði verið ákvæði um hefðbundna ábyrgð seljenda hlutabréfa um ástand hins selda, en kaup Íslandsbanka hefðu átt sér stað að undangenginni ítarlegri skoðun bankans á efnahag Byrs hf. Seljandaábyrgð ríkisins væri takmörkuð við eftirstöðvar endurgjalds ríkisins fyrir hin seldu hlutabréf eins og það er hverjum tíma. Versta mögulega niðurstaða fyrir íslenska ríkið væri því að tapa eftirstöðvum söluverðsins. Engin ábyrgð eða skaðleysisyfirlýsing hefði verið gefin út til Íslandsbanka hf. vegna yfirtöku á innistæðum.

13.4.3.2 Kostnaður Seðlabanka Íslands

Í svari sem barst rannsóknarnefndinni frá Seðlabanka Íslands var að finna yfirlit yfir kostnað bankans vegna sjö sparisjóða. Var þar um að ræða þá fimm sparisjóði sem gerðu samkomulag við Seðlabankann um fjárhagslega endurskipulagningu, auk Sparisjóðs Höfðhverfinga og Sparisjóðs Suður-Þingeyinga. Tæpir fimm milljarðar króna hafa verið afskrifaðir vegna þessara sjö sparisjóða. Yfirlit yfir kostnað og afskriftarhlutföll má sjá í töflu 9.

Í síðara tölvuskeyti Seðlabanka Íslands til rannsóknarnefndarinnar kom fram að afskriftir Seðlabankans vegna Sparisjóðs Strandamanna hefðu numið 88 milljónum króna árið 2010 og 274 milljónum króna árið 2011, samtals 362 milljónum króna.216

Seðlabankinn og fjármálaráðuneytið lýstu kröfum, samtals að fjárhæð 215 milljarðar króna217, í þrotabú Sparisjóðabanka Íslands 3. nóvember 2009 og var kröfunum lýst sem veðkröfum. Kröfurnar voru síðar framseldar til Eignasafns Seðlabanka Íslands ehf. um áramót 2009 og 2010. Í svari Seðlabankans til rannsóknarnefndarinnar kom fram að slitastjórn Sparisjóðabankans hefði aðeins samþykkt lítinn hluta krafna Eignasafnsins, en hefði gert ágreining um stærstan hluta þeirra. Taldi Seðlabankinn því vandkvæðum bundið að segja til um hvert tjón Eignasafnsins kæmi til með að verða vegna lána Seðlabankans til Sparisjóðabankans. Samkvæmt síðustu skýrslum til kröfuhafa Sparisjóðabankans hafa almennar kröfur að fjárhæð 84 milljarðar króna verið samþykktar, eignir búsins voru áætlaðar 47 milljarðar króna í september 2013 sem þýðir um 56% endurheimtur.218

Í svari Seðlabanka Íslands var ekki að finna upplýsingar um hugsanlegan kostnað bankans vegna Dróma hf., sbr. uppgjör Eignasafns Seðlabankans og Arion banka við félagið. Fréttatilkynning Dróma og síðari samskipti við Eignasafn Seðlabankans benda til að ekki muni reyna á ábyrgðaryfirlýsingu ríkissjóðs vegna Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis.219 Þá var heldur ekki fjallað um kostnað Seðlabankans vegna Sparisjóðsins í Keflavík, Spkef sparisjóðs eða Byrs sparisjóðs.

13.4.3.3 Kostnaður Bankasýslu ríkisins

Í svari sem rannsóknarnefndinni barst frá Bankasýslu ríkisins kom fram að beinn kostnaður Bankasýslunnar vegna umsýslu eignarhluta í sparisjóðunum næmi tæpum 64 milljónum króna, þar af væri sérfræðiráðgjöf rúmlega 18 milljónir króna. Í svarinu kom jafnframt fram að frá því að eignarhlutir í sparisjóðum voru fluttir til Bankasýslunnar hefði þurft að færa niður stofnfé í Sparisjóði Svarfdæla haustið 2012 og í Sparisjóði Bolungarvíkur vorið 2013.

Samþykkt var á stofnfjáreigendafundi Sparisjóðs Svarfdæla 26. október 2012 að færa stofnfé niður um 192 milljónir króna vegna neikvæðs varasjóðs sem þurfti að jafna áður en sparisjóðurinn gat ráðist í 10 milljóna króna stofnfjáraukningu. Sparisjóður Bolungarvíkur þurfti að færa stofnfé niður um 234,5 milljónir áður en hann gat ráðist í 80 milljóna króna stofnfjáraukningu. Sjá má yfirlit yfir þróun eignarhluta ríkisins í sparisjóðum í töflu 10.

13.4.3.4 Aðkeypt sérfræðiþjónusta

Rannsóknarnefndin óskaði eftir upplýsingum um kostnað íslenska ríkisins vegna aðkeyptrar þjónustu sjálfstæðra ráðgjafa og ráðgjafarfyrirtækja við endurreisn einstakra sparisjóða og sparisjóðakerfisins.

Í svari fjármálaráðuneytisins kom fram að meginhluti kostnaðar vegna aðkeyptrar þjónustu hefði verið vegna breska ráðgjafarfyrirtækisins Hawkpoint sem annaðist samningaumleitanir við kröfuhafa Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík, auk fyrstu samninga við slitastjórnir beggja sparisjóðanna eftir að þeir voru teknir yfir af Fjármálaeftirlitinu í apríl 2010. Á tímabilinu frá byrjun árs 2009 fram í október 2010 voru greidd 817 þúsund bresk pund fyrir þjónustu Hawkpoint. Á sama tíma var kostnaður vegna kaupa á þjónustu innlendra sérfræðinga í sama verkefni 4 milljónir króna vegna Sparisjóðsins í Keflavík og 9,8 milljónir króna vegna Byrs sparisjóðs. Kostnaður fjármálaráðuneytisins vegna kaupa á þjónustu ráðgjafa vegna Byrs hf. og Spkef sparisjóðs frá því í október 2010 og þar til fyrirtækin voru yfirtekin af viðskiptabönkunum í mars og júlí 2011 var samtals 6,4 milljónir og skiptist nokkuð jafnt milli þessara tveggja verkefna að sögn fjármálaráðuneytisins. Kostnaður af samningaviðræðum við Landsbankann um uppgjör vegna yfirtöku á Spkef sparisjóði, sem stóðu yfir frá apríl og fram í nóvember 2011, og kostnaður vegna rekstrar ágreiningsmáls fyrir úrskurðarnefndinni var samtals 26,1 milljón króna. Þar með var talinn kostnaður af úrskurðarnefndinni sjálfri.220

Samkvæmt bréfi fjármálaráðuneytisins var kostnaður ríkisins af aðkeyptri þjónustu vegna annarra sparisjóða mun minni, eða 3,8 milljónir króna vegna allra annarra sparisjóða en Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík. Þar var aðeins um að ræða beinan útlagðan kostnað fjármálaráðuneytisins vegna fjárhagslegrar endurskipulagningar sparisjóðanna.221

Rannsóknarnefndin leitaði einnig svara hjá Seðlabanka Íslands og Bankasýslu ríkisins um kostnað vegna aðkeyptrar þjónustu sjálfstæðra ráðgjafa og ráðgjafarfyrirtækja við endurreisn einstakra sparisjóða og sparisjóðakerfisins. Í svari Seðlabanka Íslands kom fram að engin slík þjónusta hefði verið keypt vegna sparisjóðanna.222 Í svari Bankasýslu ríkisins kom fram að kostnaður vegna sérfræðiráðgjafar fyrir tímabilið frá 1. janúar 2010 til 1. febrúar 2014 hefði numið rúmum 18 milljónum króna.223

13.4.3.5 Samantekt kostnaðar

Ef dregnar eru saman upplýsingar sem Bankasýsla ríkisins, fjármálaráðuneytið og Seðlabanki Íslands hafa veitt rannsóknarnefndinni um kostnað sem fallið hefur á íslenska ríkið vegna sparisjóðanna eða líklegt er að falli til vegna þeirra, kemur eftirfarandi í ljós:

Enn er óvíst um kostnað íslenska ríkisins vegna Sparisjóðabanka Íslands hf. Eins og framar greinir á ekki að falla frekari kostnaður á ríkissjóð vegna uppgjörs á kröfum Dróma hf., slitastjórnar Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis.224 Í svari fjármálaráðuneytisins til rannsóknarnefndarinnar kom fram að ekki hefði fallið til neinn kostnaður vegna sölu á Sparisjóði Mýrasýslu til Nýja Kaupþings banka hf. og hvorki Nýi Kaupþing banki hf. né Sparisjóður Mýrasýslu hefði fengið framlag úr ríkissjóði vegna viðskiptanna.

Kostnaður vegna samnings við Landsbankann um yfirtöku á Spkef sparisjóði nemur um 25 milljörðum króna, auk 150–250 milljóna vegna mála sem enn eru óuppgerð. Kostnaður vegna Byrs sparisjóðs nam um 135 milljónum króna.

Kostnaður vegna kaupa á stofnfé smærri sparisjóða nam 1.735 milljónum króna. Hluti þessa stofnfjár hefur þegar verið færður niður um 386 milljónir króna. Kostnaður vegna afskrifta krafna Seðlabankans á hendur smærri sparisjóðum nam 5.354 milljónum króna.

Kostnaður fjármálaráðuneytisins vegna aðkeyptrar ráðgjafarþjónustu vegna sparisjóðanna nam um 50 milljónum króna vegna þjónustu innlendra sérfræðinga og 817 þúsund breskum pundum vegna þjónustu erlendra sérfræðinga. Kostnaður Bankasýslunnar vegna sérfræðiráðgjafar nam rúmum 18 milljónum króna en annar kostnaður vegna umsýslu eignarhluta nam 45,5 milljónum króna, samtals tæpum 64 milljónum króna.

Heildarkostnaður sem þegar hefur fallið til vegna erfiðleika og falls sparisjóðanna er því rúmlega 33 milljarðar króna. Á hinn bóginn er óvíst hvort eða hversu há fjárhæð mun falla til vegna uppgjörs við slitastjórn Sparisjóðabankans. Þá er ótalinn kostnaður sem gæti hafa fallið á önnur ráðuneyti eða stofnanir.

13.4.3.6 Ríkisábyrgð á öllum innistæðum

Hinn 6. október 2008, sama dag og lög nr. 125/2008 voru sett, gaf ríkisstjórn Íslands út eftirfarandi yfirlýsingu:

Ríkisstjórn Íslands áréttar að innstæður í innlendum viðskiptabönkum og sparisjóðum og útibúum þeirra hér á landi verða tryggðar að fullu.

Með innstæðum er átt við allar innstæður almennra sparifjáreigenda og fyrirtækja sem trygging innstæðudeildar Tryggingasjóðs innstæðueigenda tekur til.

Gylfi Magnússon, fyrrverandi viðskiptaráðherra, sagði fyrir rannsóknarnefndinni að yfirlýsing ríkisstjórnarinnar um að allar innistæður væru tryggðar, hefði haft bæði kosti og galla, en kostirnir hefðu þó verið talsvert meiri en gallarnir:

Ríkisstjórnin sem ég sat í fékk [yfirlýsinguna] í arf frá fyrri ríkisstjórn og reyndar hefur núverandi ríkisstjórn líka stimplað þessa [yfirlýsingu], þannig að þetta hefur farið á milli þriggja ríkisstjórna. Þetta er auðvitað mjög sérkennileg yfirlýsing vegna þess að þetta er ekki lögformleg ríkisábyrgð. Þetta er pólitísk yfirlýsing ríkisstjórnar og nánast bara viljayfirlýsing. Sem slík hefur hún skrítið lagalegt gildi, ef nokkurt.225

Yfirlýsingin var endurtekin 3. febrúar 2009 og ítrekuð í desember sama ár og var þá sagt að: „yfirlýsingin [yrði] ekki afnumin fyrr en hið nýja íslenska fjármálakerfi, með breyttri umgjörð, [hefði] sannað sig og þá [yrði] gefinn aðlögunartími.“226

Við, að ráðum okkar helstu sérfræðinga, ítrekum auðvitað þessa yfirlýsingu um allsherjartryggingu. Það var ekki talið vit í neinu öðru. Kerfið mætti ekki við neinum óróleika og efasemdum um að hún væri enn í gildi, að innistæður yrðu varðar, enda verður að hafa það í huga þegar við komum þarna 1. febrúar að þá eru þessar stofnanir ekki fallnar ennþá sem síðar áttu eftir að falla. Þannig að það var mikilvægt til að fólk færi ekki í enn meira mæli að rjúka til og taka úr allar innistæður sínar og stinga undir koddann. Um leið varð manni ljóst að það var ekki vandræðalaust að vera með þetta í gangi. Ég held að við séum strax upp úr miðju ári 2009 byrjaðir að ræða, Gylfi Magnússon og ég, hvort við getum ekki farið að fikra okkur í burtu frá þessari yfirlýsingu. Það var undirbúið talsvert hvernig það yrði gert. Við reiknuðum þá með að gefa út með góðum fyrirvara að á einhverjum tilteknum tímapunkti yrðu innistæður stórra aðila ekki lengur tryggðar en innistæður almennings myndu vera það áfram, eða eitthvað slíkt. Þannig myndum við fasa okkur út úr þessari yfirlýsingu.227

Í skýrslu ríkisendurskoðunar um fyrirgreiðslu ríkisins við fjármálafyrirtæki og stofnanir í kjölfar bankahrunsins sagði að sú ákvörðun að ríkið myndi halda innistæðueigendum Spkef sparisjóðs hefði byggt á yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 3. febrúar 2009 um að allar innistæður í innlendum viðskiptabönkum og sparisjóðum hér á landi yrðu tryggðar að fullu. Benti ríkisendurskoðun á að rétt væri að hafa hugfast að slík almenn ríkisábyrgð á öllum innistæðum hefði ekki verið lögfest.

13.5 Ályktun rannsóknarnefndar um endurreisn sparisjóðanna

Blikur höfðu verið á lofti í starfsumhverfi sparisjóðanna eins og annarra fjármálafyrirtækja um nokkra hríð áður en viðskiptabankarnir þrír féllu haustið 2008. Grunnrekstur flestra þeirra hafði ekki skilað hagnaði um nokkurt skeið og hagnaður margra sparisjóða hafði að miklu leyti byggst á fjárfestingum þeirra í öðrum fyrirtækjum, einkum fjármálafyrirtækjum og fyrirtækjum tengdum fjármálasviði. Eftir fall viðskiptabankanna varð því strax ljóst að stærstu sparisjóðirnir og Sparisjóðabanki Íslands myndu eiga í verulegum vanda, og vegna mikillar skuldsetningar væri helsta leið þeirra út úr þeim vanda að semja við kröfuhafa um fjárhagslega endurskipulagningu.

Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis hf., Sparisjóður Mýrasýslu og Sparisjóðabanki Íslands hf. hófu viðræður við kröfuhafa sína þegar í nóvember 2008, en stjórnvöldum var þá þegar ljóst að sú þraut yrði erfið og hugsanlega ekki líkleg til árangurs. Í október, þegar fyrstu hugmyndir komu upp um samningaviðræður Sparisjóðabankans við kröfuhafa sína og Seðlabankinn ákvað með „stuðningi stjórnvalda“ að framlengja lánafyrirgreiðslu við Sparisjóðabankann, var því hreyft hvort ekki væri verið að fresta því óumflýjanlega. Stjórnvöld litu ekki eingöngu til rekstrarþátta við mat á framtíð sparisjóðanna, því markaðslegt hlutverk þeirra, greiðslumiðlunarhlutverk Sparisjóðabankans og takmarkaður mannafli ríkisstofnana voru meðal þátta sem komu til álita við mat á framtíð sparisjóðakerfisins. Eftir að viðskiptabankarnir féllu var vilji til að reka sparisjóðakerfið áfram til þess að þjónusta ákveðinn hóp viðskiptavina. Þá var Sparisjóðabankinn eini bankinn utan Seðlabankans sem var með opnar gáttir fyrir erlenda greiðslumiðlun eftir fall viðskiptabankanna. Yfirtaka á þremur stórum viðskiptabönkum hélt þeim sem þekkingu höfðu á málum innan stjórnsýslunnar uppteknum og svigrúm til þess að taka yfir fleiri fjármálastofnanir var takmarkað.

Með lögum nr. 125/2008 var ríkissjóði veitt heimild til fjárhagslegrar aðstoðar við sparisjóðina með eiginfjárframlagi. Tímafrekt reyndist að semja reglur um útfærslu aðstoðarinnar og fyrstu sparisjóðirnir sóttu um hana vorið 2009. Þó var ljóst frá setningu neyðarlaganna snemma í október að stjórnvöld höfðu hug á að styðja við sparisjóðina. Erlendir kröfuhafar þrýstu mjög á aðkomu stjórnvalda að samningaviðræðum um fjárhagslega endurskipulagningu sparisjóðanna og kölluðu eftir viðbrögðum þeirra, en stjórnvöld voru treg til að koma með beinum hætti að samningaviðræðunum. Þegar í upphafi viðræðna gætti þess viðhorfs hjá stjórnvöldum að samningsvilji kröfuhafa væri lítill, tilgangur þeirra væri ekki síst að reyna að ná stjórnvöldum að samningaborðinu til að fá ríkissjóð til að hlaupa undir bagga með þeim og ræða málefni sem tengdust viðskiptabönkunum.

Fram kom við rannsóknina að Fjármálaeftirlitið og aðrar stofnanir ríkisins höfðu ekki bolmagn til að fara inn í fleiri fjármálastofnanir haustið 2008, og að fram að áramótum hafi menn verið að hugsa um annað en sparisjóðina. Eftir áramótin 2008–2009 hafi það komið betur og betur í ljós hver staða sparisjóðanna var. Ákveðinnar fælni virtist gæta hjá stjórnvöldum við að taka ákvarðanir sem tengdust stærri sparisjóðunum í upphafi árs 2009. Sparisjóður Reykjavíkur og nágrennis hf. óskaði eftir að veðlánum sínum hjá Seðlabanka Íslands yrði breytt í langtímalán og vísaði til þess að öðrum fjármálafyrirtækjum hefði boðist slíkt eftir að fjármálaráðuneytið tók yfir kröfur Seðlabankans á hendur þeim. Seðlabankinn taldi það ekki sitt hlutverk að sjá sparisjóðnum fyrir langtímafjármögnun og taldi að fjármálaráðuneytinu bæri að taka slíka ákvörðun. Fjármálaráðuneytið vísaði hins vegar til þess að Seðlabankanum hafi verið falið að fara með kröfur á hendur fjármálafyrirtækjum. Vísaði Tryggvi Pálsson, fyrrum framkvæmdastjóri fjármálasviðs Seðlabanka Íslands, til ástandsins sem „heitrar kartöflu sem enginn hafi viljað halda á“. Í þessum orðum Tryggva kristallast vandinn við endurskipulagningu sparisjóðakerfisins.

Vandinn lá öðrum þræði í því hver ætti að taka af skarið. Samráðsvettvangi stjórnvalda var ætlað að vera ráðgefandi en var ekki falið ákvörðunarvald. Þótt slíkur vettvangur til miðlunar upplýsinga um stöðu mála og skoðanaskipta hafi verið góðra gjalda verður, varð afleiðingin sú að enginn tók af skarið með aðgerðir. Hver beið eftir öðrum; eftirlitsaðilarnir, Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið, bentu hvor á annan. Seðlabankinn vísaði til þess að á meðan fjármálafyrirtækin hefðu gilt starfsleyfi frá Fjármálaeftirlitinu hafi bankanum borið að veita þeim lausafjárfyrirgreiðslu, og Fjármálaeftirlitið benti á að veita yrði sparisjóðunum aukna fresti til að bæta eiginfjárstöðu sína meðan lausafjárstaða þeirra væri innan marka. Þessi afstaða leiddi til þess að menn þokuðust alltaf nær hengifluginu. Að lokum kom að því að taka þurfti af skarið og taka ákvörðun, og er Fjármálaeftirlitinu falið það hlutverk með lögum að afturkalla starfsleyfi fjármálafyrirtækja eða taka yfir vald hluthafa- eða stofnfjáreigendafunda. Draga verður þá ályktun að ákveðinn veikleiki sé fólginn í þessu tvískipta eftirliti, að ekki sé einn eftirlitsaðili sem leggi heildstætt mat á stöðu fjármálafyrirtækjanna og áhrif innan fjármálakerfisins. Þótt eiginfjáreftirlit og lausafjáreftirlit geti vel verið í höndum tveggja aðila, þá sýna dæmin að slíkt fyrirkomulag getur reynst vandkvæðum bundið þegar á reynir. Önnur stofnunin beinir sjónum sínum aðallega að þáttum í starfsemi fjármálafyrirtækjanna sjálfra á meðan hin horfir á stærri heild. Þar geta ólík sjónarmið og áherslur ráðið því að saman nái stofnanirnar ekki heildarsýn yfir stöðu og mikilvægi fjármálafyrirtækjanna innan fjármálakerfisins í heild. Merki um þennan veikleika má finna í bréfaskiptum stjórnvalda í aðdraganda þess að Fjármálaeftirlitið tók yfir vald hluthafafundar Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf. 21. mars 2009.

Svipað var uppi á teningnum síðla sumars 2009 þegar fjallað var um Byr sparisjóð og Sparisjóðinn í Keflavík í framkvæmdahópi stjórnvalda. Staða Sparisjóðsins í Keflavík var talin sérstaklega slæm. Í fundarpunktum hópsins má sjá að oft voru uppi efasemdir um hvort sparisjóðurinn lifði af næstu daga. Á þeim tíma áttu sparisjóðirnir tveir í viðræðum við kröfuhafa sína um fjárhagslega endurskipulagningu. Á fundi framkvæmdahópsins 5. ágúst benti seðlabankastjóri á að stjórnvöld skorti úrræði sem féllu einhvers staðar á milli eftirlits og inngrips í rekstur fjármálafyrirtækis á grundvelli heimilda í lögum nr. 125/2008. Ekki var gripið til aðgerða vegna þessara tveggja sparisjóða fyrr en í apríl 2010.

Þegar í mars 2009 var stjórnvöldum ljós slæm staða Sparisjóðsins í Keflavík. Í aðgerðaáætlun sem dregin var upp í byrjun mars 2009 og var samstarfsverkefni Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands, var staða sparisjóðsins talin svo slæm að taka yrði starfsemi hans yfir á allra næstu dögum og færa innlán hans í örugga höfn. Þrátt fyrir það hélt sparisjóðurinn áfram starfsemi og glöggt má sjá af áreiðanleikakönnunum sem gerðar voru á árinu 2009 að staða hans fór sífellt versnandi. Á endanum þegar ákveðið var að taka yfir sparisjóðinn í apríl 2010, var ákveðið að endurreisa Sparisjóðinn í Keflavík sem Spkef sparisjóð. Fyrsta verk stjórnenda hins nýja sparisjóðs var að funda með Seðlabankanum til að reyna að leysa þann lausafjárvanda sem sparisjóðurinn stóð frammi fyrir. Sparisjóðurinn í Keflavík hafði um langt skeið glímt við sama lausafjárvanda sem nýr sparisjóður, reistur á grunni hins eldri, fékk í arf. Í skýrslum fyrir rannsóknarnefndinni kom skýrt fram að sú ákvörðun að stofna nýjan sparisjóð á grunni Sparisjóðsins í Keflavík sem sparisjóð hafi byggt á vilja ráðamanna til að viðhalda sparisjóðakerfinu í landinu og endurreisa það. Talið var að eitthvert eigið fé hefði verið til staðar í sparisjóðnum á þeim tíma en óttast var að svo væri ekki. Í máli Gylfa Magnússonar, þáverandi viðskiptaráðherra, fyrir rannsóknarnefndinni, kom fram að ákvörðunin um að bjarga Sparisjóðnum í Keflavík með þessum hætti hafi byggt á almennri viðleitni til að bjarga sparisjóðakerfinu. Sparisjóðurinn í Keflavík hafi verið eina fjármálastofnunin á tiltölulega stórum landsvæðum og án hans hefði sparisjóðakerfið eiginlega ekki verið til á landsvísu. Ákvörðunin hafi verið tekin út frá því sem menn töldu sig sjá á þeim tíma, en hafi síðan reynst rangt er fram liðu stundir. Án Sparisjóðsins í Keflavík var talið að sparisjóðanetið yrði aldrei almennileg stoð í nýju fjármálakerfi.

Á sama tíma og Fjármálaeftirlitið tók yfir vald stofnfjárhafafundar Sparisjóðsins í Keflavík gerði það slíkt hið sama í Byr sparisjóði. Spkef sparisjóður var stofnaður til að taka við rekstri og ákveðnum eignum og skuldum Sparisjóðsins í Keflavík en Byr hf. til að taka við af Byr sparisjóði. Fram kom við rannsóknina að ákveðið hefði verið að endurreisa Keflavíkursjóðinn sem sparisjóð í þeirri von að hann gæti síðar orðið kjölfesta í sparisjóðakerfinu. Ekki var talin sérstök ástæða til þess að Byr sparisjóður gegndi sama hlutverki og því var stofnað hlutafélag á grunni hans. Líklegt var talið að þegar Byr gengi í endurnýjun lífdaga sem hlutafélagsbanki vekti hann frekar athygli fjárfesta og yrði seljanlegri í kjölfarið. Þetta skýtur skökku við í ljósi þess að Byr sparisjóður hafði þá þegar tekið að sér hlutverk sem telja mættu til kjölfestu í sparisjóðakerfinu, til að mynda með því að taka að sér greiðslumiðlun og uppfyllingu bindiskyldu fyrir sparisjóðakerfið. Þó verður að hafa í huga að við þessa ákvörðun var einnig tekið mið af byggðarökum, en Byr hafði meiri hluta starfsemi sinnar á höfuðborgarsvæðinu en Sparisjóðurinn í Keflavík var eini þjónustuaðilinn á stórum svæðum á landsbyggðinni.

Fljótlega eftir fall viðskiptabankanna kallaði Fjármálaeftirlitið eftir upplýsingum frá smærri sparisjóðum um eiginfjárstöðu þeirra og var ljóst að margir þeirra voru þegar illa staddir. Settar voru reglur um eiginfjárframlög til sparisjóða samkvæmt 2. gr. laga nr. 125/2008 og sóttu átta sparisjóðir um eiginfjárframlag úr ríkissjóði á grundvelli reglnanna. Eitt af aðalmarkmiðum reglnanna var að ná fram hagræðingu innan sparisjóðakerfisins, ekki síst með sameiningu sparisjóða. Það vekur því athygli að enginn þeirra sparisjóða sem sóttu um eiginfjárframlag lagði fram annað en óljósar hugmyndir um mögulegar sameiningar sem þó var ekki ætlunin að vinna með frekar fyrr en að fengnu eiginfjárframlaginu. Fjárhagsleg endurskipulagning smærri sparisjóða leiddi ekki til sameiningar sparisjóða fyrr en með sameiningu Sparisjóðs Svarfdæla og Sparisjóðs Þórshafnar og nágrennis sumarið 2013. Þessu markmiði reglnanna var því ekki náð.

Gengið var frá samkomulagi við smærri sparisjóði um fjárhagslega endurskipulagningu þeirra eða uppgjör krafna Seðlabankans á hendur þeim í mars og apríl 2010. Þegar Fjármálaeftirlitið tók yfir vald hluthafafundar Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf. tók það jafnframt yfir vald hluthafafundar Sparisjóðabanka Íslands hf. og ráðstafaði hluta innistæðna og krafna hans á hendur sparisjóðunum til Seðlabanka Íslands. Stór hluti krafnanna var vegna erlendra endurlána sparisjóðanna til viðskiptavina sinna. Með þessu varð Seðlabankinn stærsti kröfuhafi sparisjóðanna. Vegna þessa varð nokkur munur var á aðstöðu sparisjóðanna í samningaviðræðum um fjárhagslega endurskipulagningu, þ.e. milli sparisjóða sem höfðu að mestu fjármagnað sig fyrir milligöngu Sparisjóðabankans og þeirra sem höfðu tekið lán beint hjá erlendum bönkum. Þeir fyrrnefndu áttu í samningaviðræðum um niðurfellingu skulda við íslensk stjórnvöld sem þegar höfðu lýst yfir stuðningi við sparisjóðakerfið og aðgerðum til styðja við það. Meðal annars var tillit tekið til dóma sem síðar féllu um ólögmæti gengistryggingar við mat á skuldum þeirra þegar gengið var frá fjárhagslegri endurskipulagningu. Sparisjóðir sem sóttu fjármagn beint á erlenda markaði áttu aldrei kost á því og horfðu upp á eignasafn sitt, sem að nokkrum hluta var í erlendri mynt, rýrna. Þeir áttu í samningaviðræðum um erlenda kröfuhafa sem vildu skjóta úrlausn mála og höfðu fjárhagslegan ávinning að leiðarljósi, en ekki samfélagslegan líkt og stjórnvöld sem gátu sýnt meiri þolinmæði í sínum samningaviðræðum. Þessi munur réðst einnig af því að hvaða marki sparisjóðirnir höfðu fjármagnað sig með innistæðum. Með lögum nr. 125/2008 og yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 6. október 2008 breyttist kröfuröð í þrotabú fallinna fjármálafyrirtækja, innistæður fengu forgang sem þær höfðu ekki haft áður og ríkisstjórnin lýsti því yfir að allar innistæður væru tryggðar að fullu. Þótt freistandi sé að segja að þeir sem fjármögnuðu sig að mestu með innlánum hafi farið varlegar í sakirnar, er ómögulegt að segja hvernig þeim hefði gengið að standa af sér fall bankanna, hefði almenningur gert áhlaup á innlánsstofnanir.

Eftir að gengið hafði verið frá samkomulagi um niðurfellingu skulda smærri sparisjóða við Seðlabankann, þurfti að bíða samþykkis stofnfjáreigendafunda og Eftirlitsstofnunar EFTA, , þar sem um ríkisaðstoð var að ræða við sparisjóðina. Eftirlitsstofnunin veitti tímabundið samþykki fyrir ríkisaðstoð og bar stjórnvöldum að leggja fram áætlun um endurskipulagningu hvers sparisjóðs um sig fyrir 21. desember 2010. Slíkar áætlanir voru þó ekki lagðar fram. Eftir að tekið hafði verið tillit til áhrifa gengislánadóma Hæstaréttar frá 16. júní 2010, var gengið frá samkomulagi við Sparisjóð Norðfjarðar í júlí og Sparisjóð Bolungarvíkur í september sama ár. Skrifað var undir samkomulag við Sparisjóð Vestmannaeyja, Sparisjóð Svarfdæla og Sparisjóð Þórshafnar og nágrennis í desember, við tvo þá síðarnefndu 21. desember. Fjárhagslegri endurskipulagningu sparisjóðanna, að undanskildu samþykki Eftirlitsstofnunar EFTA, lauk að mestu í desember 2010. Hinn 18. desember 2013 samþykkti Eftirlitsstofnun EFTA loks ríkisaðstoð vegna fjárhagslegrar endurskipulagningar Sparisjóðs Norðfjarðar og Sparisjóðs Vestmannaeyja, en samþykki vegna Sparisjóðs Bolungarvíkur, Sparisjóðs Svarfdæla og Sparisjóðs Þórshafnar og nágrennis liggur ekki fyrir. Samkvæmt upplýsingum frá Bankasýslu ríkisins er unnið að frekari sameiningum innan sparisjóðakerfisins. Því hefur Eftirlitsstofnunin viljað fá áætlanir fyrir sameinaða sparisjóði frekar en að taka afstöðu til fjárhagslegrar endurskipulagningar hvers um sig. Afstaða Eftirlitsstofnunarinnar mun væntanlega liggja fyrir á síðari hluta árs 2014.

Í reglum um fjárframlag úr ríkissjóði til sparisjóða var gerð krafa um að eiginfjárhlutfall sparisjóðanna yrði að lágmarki 12% en færi þó ekki yfir 15% að meðtöldu eiginfjárframlaginu. Þannig var það ráðherra en ekki Fjármálaeftirlitið sem gerði þessa auknu eiginfjárkröfu. Þegar reglurnar voru settar hafði Fjármálaeftirlitið reyndar ákveðið að gerð yrði krafa um aukið eiginfjárhlutfall, en ekki tekið afstöðu til þess hversu há sú krafa yrði. Á vordögum 2009 var gerð krafa um að eiginfjárhlutfall nýju bankanna yrði 16%, en það var ekki fyrr en í desember 2009 sem Fjármálaeftirlitið gerði sömu kröfu til Byrs sparisjóðs og Sparisjóðsins í Keflavík. Í lok árs 2009 tilkynnti Fjármálaeftirlitið fjármálaráðuneytinu að sama krafa yrði gerð til smærri sparisjóða og var þeim tilkynnt um þá ákvörðun bréflega í febrúar 2010. Þessi aukna krafa Fjármálaeftirlitsins kom seint fram, enda höfðu sparisjóðirnir þegar unnið í nokkurn tíma eftir áætlunum til að ná öðru og lægra eiginfjárhlutfalli.

Vinnuhópur um málefni smærri fjármálafyrirtækja var helsti vettvangur samráðs um sparisjóðina fyrstu vikurnar eftir fall bankanna, eða þar til nefnd um endurreisn fjármálakerfisins var sett á laggirnar. Hvorki voru haldnar fundargerðir um fundi hópsins né haldið sérstaklega utan um þá vinnu sem unnin var á þessum vettvangi og því óljóst hvenær, og að frumkvæði hvers, hópurinn var stofnaður. Mikill fjöldi minnisblaða og samantektarpunkta liggur fyrir, en þau eru oft merkt sem drög og jafnvel ódagsett og því óhægt um vik að fá yfirsýn yfir starf hópsins Á sama tíma var mikil áhersla lögð á endurreisn viðskiptabankanna og að mörgu að hyggja á sama tíma. Stjórnvöld þurftu að forgangsraða þeim verkefnum sem unnið var að og meðan óljóst var hver framtíð fjármálakerfisins alls yrði var stefna um sparisjóðina óákveðin. Þegar nefnd um endurreisn fjármálakerfisins tók til starfa í desember 2008 komst samráð stjórnvalda í fastari skorður, fundir voru haldnir reglulega og ritaðar fundargerðir, auk þess sem nefndin vann áætlun um störf sín. Í lok maí var ákveðið að breyta fyrirkomulagi samráðs stjórnvalda og var settur á fót óformlegur framkvæmdahópur undir forystu seðlabankastjóra. Í september 2009 varð nefnd um endurreisn fjármálakerfisins, nefnd um fjármálastöðugleika, helsti samráðsvettvangur stjórnvalda, fyrst undir forystu forsætisráðuneytisins og síðar efnahags- og viðskiptaráðuneytis. Nefnd um fjármálastöðugleika var skipuð formlega í júlí 2010.

Helsti kostur samráðsvettvangs stjórnvalda er sá að þar er helstu stofnunum og ráðuneytum mögulegt að skiptast á upplýsingum og hlýða á sjónarmið hlutaðeigandi til að ná heildarmynd af stöðu fjármálakerfisins á hverjum tíma. Slíkan samráðsvettvang skortir hins vegar oft heimildir til ákvörðunartöku og óformlegur. Því hafa þátttakendur eftir sem áður svigrúm til sjálfstæðra ákvarðana. Skiptir þá miklu máli að stjórnvöld séu nægjanlega upplýst um mál, ef bregðast þarf við ástandi sem skapast.

Ekki er að sjá að varðveisla gagna eða þeirra upplýsinga sem miðlað var á samráðsvettvangi hafi verið í nægjanlega föstum skorðum á þeim tíma sem fjárhagsleg endurskipulagning sparisjóðanna stóð yfir. Það kann að vera mikilvægt ef koma þarf upplýsingum áfram, svo sem til ráðherra eða annarra stjórnvalda, eða til þess að byggja á þeim síðar meir. Þá má gagnrýna það fyrirkomulag að einu ráðuneyti eða stjórnvaldi hafi ekki verið falið utanumhald um störf hans, heldur var ábyrgðin ítrekað flutt milli ráðuneyta og stjórnvalda og tóku áherslur breytingum í hvert sinn. Líta verður svo á að það hafi gert starfið ómarkvissara og haft áhrif á ákvarðanatöku um framtíð sparisjóðakerfisins á sínum tíma.

Hinn 3. desember 2010 var tilkynnt að ríkisstjórnin hefði náð samkomulagi við lánastofnanir og lífeyrissjóði um víðtækar aðgerðir vegna skulda- og greiðsluvanda heimila. Samkomulagið fól meðal annars í sér aðgerðir í þágu yfirveðsettra heimila og áætlanir um sértæka skuldaaðlögun. Skömmu síðar, 15. desember, var kynnt samkomulag um úrvinnslu skuldamála lítilla og meðalstórra fyrirtækja. Samkomulagið fól í sér víðtækt samráð um úrvinnslu skuldamála lítilla og meðalstórra fyrirtækja og var markmið þess að flýta fjárhagslegri endurskipulagningu fyrirtækjanna. Hinn 18. desember 2010 voru síðan samþykkt á Alþingi lög nr. 151/2010 um breytingu á lögum um vexti og verðtryggingu, lögum um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins og lögum um umboðsmann skuldara. Á sama tíma og stjórnvöld kynntu aðgerðir sínar var unnið að lokafrágangi samkomulags við flesta smærri sparisjóðina um fjárhagslega endurskipulagningu þeirra og höfðu allir sparisjóðirnir, að Sparisjóði Strandamanna undanskildum, undirritað slíkt samkomulag eða gert upp kröfur Seðlabankans á hendur þeim undir lok árs 2010.

Þessar aðgerðir náðu til verulegs hluta eignasafns sparisjóðanna sem eftir stóðu og höfðu áhrif á eiginfjárstöðu þeirra. Þeir sparisjóðir sem þá voru að ljúka aðgerðum í fjárhagslegri horfðu margir hverjir upp á að það eiginfjárhlutfall sem náðst hafði með endurskipulagningarferlinu færi aftur niður fyrir sett mörk. Ekki er að sjá að umræða um áhrif aðgerðanna á efnahag sparisjóðanna hafi farið fram á samráðsvettvangi stjórnvalda á þessum tíma. Í skýrslu Bankasýslu ríkisins árið 2011 kom fram að sparisjóðirnir sem Bankasýslan færi með hlut í hefðu afskrifað eða fært í varúð sem nam tæpum 30% af útlánasafni sínu frá 2008–2010. Til samanburðar hafi niðurfærsla eða afsláttur af útlánasafni viðskiptabankanna við yfirfærslu verið um 47% í tilviki Landsbankans, 47,5% í tilviki Íslandsbanka og 69% í tilviki Arion banka. Tekið hafi verið tillit til varúðarsjónarmiða við ákvörðun um á hvaða verði útlánasöfnin voru keypt yfir í nýju bankana þrjá. Að meðaltali hafi útlánasöfn bankanna verið færð niður um 55% við yfirfærslu í nýja banka samanborið við 30% afskrift hjá sparisjóðunum. Þó útlánasöfnin væru ekki að fullu sambærileg, taldi Bankasýslan að þessi munur væri eftirtektarverður. Í ársreikningum sparisjóðanna vegna ársins 2010 sagði að vegna aðgerða stjórnvalda hafi verið gripið til varúðarráðstafana sem fólust meðal annars í framlögum í sérgreindan afskriftareikning útlána. Auk aðgerða stjórnvalda héldu dómar Hæstaréttar áfram að hafa áhrif á efnahag sparisjóðanna eftir að fjárhagslegri endurskipulagningu þeirra lauk og er enn ekki ljóst hvaða áhrif svokallaðir gengislánadómar muni hafa á sparisjóðina þegar upp er staðið.

Sá heildarkostnaður sem þegar hefur til fallið vegna erfiðleika og falls sparisjóðanna er rúmir 30 milljarðar króna. Í árslok 2012 var stofnfé í eigu ríkisins 1,9 milljarðar króna en á árinu 2013 voru afskrifaðar 213 milljónir króna af stofnfé ríkissjóðs í sparisjóðunum. Mögulegar endurheimtur ríkisins á stofnfé velta á sölu stofnfjár eða samruna við aðrar fjármálastofnanir. Enn ríkir óvissa um hvort og hversu há fjárhæð muni falla til vegna uppgjörs við slitastjórn Sparisjóðabankans. Seðlabankinn lýsti 215 milljarða króna kröfu í þrotabú bankans og hefur lítill hluti krafnanna verið samþykktur.

Þegar heimild til að færa niður stofnfé sparisjóða var fest í lög, með lögum nr. 76/2006 urðu miklar umræður á Alþingi um mögulegar afleiðingar þess. Í nefndaráliti minni hluta viðskiptanefndar var bent á að hætta væri á að eftir slíkar aðgerðir yrðu allir sparisjóðir landsins ríkissparisjóðir með veikan rekstrargrundvöll sem erfitt yrði fyrir ríkið að komast aftur út úr. Gagnrýnt var að engar áætlanir lægju fyrir um hvernig ríkissjóður yrði leystur undan eignarhaldi á sparisjóðunum. Þótt þessi svartsýnisspá hafi ekki að öllu leyti gengið eftir, hefur ríkið ekki selt stofnfé sitt í neinum sparisjóðanna, þó stofnfé hafi verið sett í formlegt söluferli.

Í skýrslu Bankasýslu ríkisins 2013 var fjallað um mögulegar leiðir til að endurheimta eiginfjárframlög ríkisins, sem í tilvikum sparisjóðanna fólu í sér umbreytingu krafna Seðlabankans í stofnfé. Þar kom fram að úrskurður Samkeppniseftirlitsins nr. 18/2012 sem kom í kjölfar fyrirhugaðrar sölu á Sparisjóði Svarfdæla til Landsbankans, hafi sett töluvert strik í reikninginn og í raun gert Bankasýslunni ókleift að notfæra sér samruna þar sem annar aðili samrunans væri einn af stóru viðskiptabönkunum þremur. Því hefur verið einblínt á samruna sparisjóða og hingað til hafa þær umleitanir leitt til samruna tveggja sparisjóða, svo sem fram hefur komið, en ljóst er af skýrslum Bankasýslunnar um starfsemi hennar að hún telur hagsmunum best borgið með sameiningu sparisjóðanna í einn öflugan sparisjóð.

 

---