15. Stjórnmálavensl húsnæðiskerfisins

15.1 Inngangur

Eftir fall bankanna 2008 hefur íslensk stjórnmálamenning verið gagnrýnd, svo sem glöggt kemur fram í 8. bindi skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um fall bankanna 2008.

Eitt af því sem lengi hefur verið gagnrýnisvert í stjórnmálamenningu Íslendinga eru náin tengsl og jafnvel samfléttun stjórnmálastarfsemi og embættismannakerfis.

Hugmyndir um faglega stjórnsýslu og óvilhallt embættismannakerfi hafa lengi legið fyrir og má í því sambandi vísa til rita þýska félagsfræðingsins Max Weber (1864–1920). Þegar stjórnsýslu- og embættismannakerfi byggðist upp á Íslandi frá og með tilkomu heimastjórnar Íslendinga árið 1904 er ljóst að fyrirmyndir þessa kerfis voru að mestu sóttar til danskra embættishefða.1 Þrátt fyrir þetta er þó enginn vafi á að stjórnsýsla og embættisfærsla þess opinbera á Íslandi fór fljótlega að fara sínar eigin leiðir. Fámennið í landinu vann einnig gegn því að hér næði að myndast nógu stór kjarni sjálfstæðrar og faglegrar embættismannastéttar. Í staðinn varð sú tilhneiging sterk að embættismannakerfið varð tengt stjórnmálakerfinu og lykilmenn í stjórnsýslunni og embættiskerfinu voru oftar en ekki með tiltölulega auðrekjanleg tengsl við stjórnmálastarfsemina í landinu.

Stjórnmálasaga Íslands hefur því í nokkrum mæli snúist um það hvernig stjórnmálaflokkarnir hafa komið sér upp sterkri stöðu innan samfélagsstofnana, félagshreyfinga, atvinnulífs og stjórnsýslu. Flokkarnir hafa hver með sínum hætti byggt sér veldi, vinstri flokkarnir innan verkalýðshreyfingarinnar, Framsóknarflokkurinn innan samvinnuhreyfingarinnar meðan hún var sem öflugust og Sjálfstæðisflokkurinn í borgarstjórn Reykjavíkur til 1994 og víða í atvinnulífinu. Innan málasviðs húsnæðismála og í húsnæðiskerfinu hafa allir flokkarnir sömuleiðis látið til sín taka, sumir þeirra þó talsvert meira en aðrir.

15.2 Húsnæðiskerfið og hin pólitíska veldisbygging

Verkefnaskipting íslensku stjórnsýslunnar var framan af tiltölulega einföld. Fyrstu 14 árin var aðeins einn ráðherra og stjórnarráðinu ekki skipt upp í einstök ráðuneyti. Frá 1918 urðu ráðherrar og ráðuneyti þrjú talsins. Eitt ráðuneytanna var atvinnumálaráðuneytið og húsnæðismál heyrðu undir það.2

Árið 1939 varð þáverandi formaður Alþýðuflokksins, Stefán Jóhann Stefánsson, ráðherra í fyrsta sinn og var þá titlaður félagsmálaráðherra. Engin sérstök stjórnardeild sem kallaðist félagsmálaráðuneyti varð þó til fyrr en árið 1946 og undir það heyrðu húsnæðismálin.3 Tengsl félagsmálaráðuneytisins við stjórnmálakerfið hafa verið með þeim hætti að lengst af hafa ráðherrar málaflokksins komið úr röðum vinstri flokkanna, einkum Alþýðuflokksins. Ef sá flokkur átti sæti í ríkisstjórn var félagsmálaráðuneytið ætíð í hans höndum, að undanteknum árunum 1956–1958, þegar Hannibal Valdimarsson, þá formaður Alþýðubandalagsins, gegndi embættinu. Einu undantekningarnar frá því að vinstri flokkarnir hafi ráðið ríkjum í félagsmálaráðuneytinu eru þau tímabil þegar Framsóknarflokkurinn og Sjálfstæðisflokkurinn hafa starfað saman í tveggja flokka ríkisstjórnum.4

Stofnanalegt upphaf íslenska húsnæðislánakerfisins er að finna á slíku tímabili tveggja samstjórna Sjálfstæðis- og Framsóknarflokks árin 1950–1956. Var þar um að ræða Lánadeild smáíbúða sem sett var á fót 1952 og húsnæðismálastjórn sem kom til sögunnar árið 1955. Leiðandi menn í starfi Lánadeildar smáíbúða voru Hannes Pálsson frá Undirfelli (1898–1978), fulltrúi Framsóknarflokksins, og Ragnar Lárusson frá Sjálfstæðisflokknum, sem lengi hafði starfað á vegum flokksins á vettvangi bæjarmála Reykjavíkur.5 Hannes segir í æviminningum sínum frá þessari lánastarfsemi undir fyrirsögninni: „Tveir í úthlutunarplágunni“:

Þetta var nú engin fúlga, sem ríkið byrjaði að leggja fram 1952, aðeins 70 millj. kr. og bankarnir áttu að leggja fram hlut á móti. Þá vorum við Ragnar Lárusson settir til að úthluta lánunum. Það var auðvitað versta plága og þrengingar, sem við lentum í, því að þetta var ekkert miðað við þörfina. Það hófst raunar með því að Reykjavík fór að úthluta lóðum undir smáíbúðir í Sogamýrinni. Þetta hjálpaði þó mörgum til að koma þaki yfir höfuðið, og fjárfyrirgreiðslan var kölluð smáíbúðalán og átti að ná til alls landsins. En af því að allt var og er pólitískt í þessu landi, áttu þeir Steingrímur [Steinþórsson] og Bjarni Benediktsson að skera úr ef okkur Ragnar greindi á um úthlutunina. Og það var ekki gert ráð fyrir því, að þeim gæti ekki komið saman þá. Þetta var auðvitað hroðaleg lánastarfsemi á allar lundir. Hámarkslán skyldu vera 30 þús. á íbúð, en þá gátu duglegir menn, sem unnu mikið að byggingunni sjálfir, komið sér upp smáíbúð fyrir svo sem 200 þús. kr. en vönduðustu húsin kostuðu þá um 270 þúsund. […] Við höguðum starfinu þannig, að við áttum viðtöl við alla umsækjendur aðallega eftir klukkan fimm á daginn, og við þá sem ekki gátu komið til fundar við okkur utan af landi, ræddum við í síma. Ragnar var ódrepandi vinnuhestur eins og ég og reiðubúinn að sinna starfinu jafnt virka daga sem helga, og við sátum við kolann flesta helgidaga ársins, nema ef til vill föstudaginn langa, jóladag og páskadag.6

Þeir Hannes og Ragnar unnu saman að úthlutunum hinna naumt skömmtuðu húsnæðislána á árum Lánadeildar smáíbúða 1952–1955 og einnig á fyrstu árum húsnæðismálastjórnar, 1955–1957.

Eftir stofnun Húsnæðismálastofnunar ríkisins árið 1957 sátu um árabil, þ.e. allar götur til 1965, fjórir fulltrúar stjórnmálaflokkanna í húsnæðismálastjórn, Hannes Pálsson fyrir Framsóknarflokkinn, Ragnar Lárusson fyrir Sjálfstæðisflokkinn, Sigurður Sigmundsson fyrir Alþýðubandalagið og Eggert G. Þorsteinsson fyrir Alþýðuflokkinn. Í október árið 1959, rétt fyrir alþingiskosningar, braust út mjög hörð deila milli tveggja stjórnarmannanna, þeirra Hannesar Pálssonar og Sigurðar Sigmundssonar. Tilefnið var að Sigurður sakaði Hannes um pólitískar úthlutanir húsnæðislána og lagði fram til sönnunar nafnalista sem hann hafði náð frá Hannesi á fundi í húsnæðismálastjórn. Listinn var með nöfnum lánsumsækjenda á Selfossi og var merkt við nöfnin með auðkennum stjórnmálaflokkanna. Um þetta sagði svo í Þjóðviljanum:

Myndin hér fyrir ofan sýnir hluta af njósnalistum þeim sem Hannes Pálsson lætur agenta Framsóknarflokksins senda sér um stjórnmálaskoðanir þeirra manna sem sækja um lán til íbúðabygginga. Eftir slíkum listum var öll úthlutun íbúðarlána framkvæmd meðan helmingaskipti íhalds og Framsóknar voru í gildi, og enn reyna þessir flokkar að nota úthlutunaraðstöðu sína til pólitískrar kúgunar. Hannes Pálsson hefur reynt að hugga sig við það undanfarna daga að Þjóðviljinn hefði ekki njósnalista undir höndum, en eins og myndin sýnir skjátlast honum þar. Annars er það nýjast í málinu, að Morgunblaðið hefur nú gerzt málgagn Hannesar Pálssonar, eins og Þjóðviljinn hafði spáð. Það birtir í gær hvorki meira né minna en tvær greinar til varnar Hannesi, aðra sem aðalefni á forsíðu sinni og gerir þar orð hans að sínum! Ástæðan er sú að öll afbrot Hannesar eru jafnframt afbrot Ragnars Lárussonar, fulltrúa Sjálfstæðisflokksins. Þar sækjast sér um líkir, og eiga vísa vernd flokka sinna.7

Hannes Pálsson taldi hins vegar af og frá að ásakanir um pólitískar lánsúthlutanir ættu við rök að styðjast, hann hefði þvert á móti notað flokksauðkennin til þess að tryggja að réttar kjósenda allra flokkanna væri gætt svo að þar gæti „engin hlutdrægni komið til, ef hver og einn gætti sinna manna“.8 Bæði Hannesi og Sigurði var af þessu tilefni vikið úr húsnæðismálastjórn meðan þáverandi félagsmálaráðherra, Friðjón Skarphéðinsson, lét fara fram rannsókn á málinu. Eftir kosningarnar lognaðist deilan hins vegar út af9 og sat Sigurður eftir þetta í húsnæðismálastjórn til 1965 og Hannes samfleytt til 1974.

Þegar húsnæðismálastjórn var stofnsett árið 1955 hafði Gylfi Þ. Gíslason, einn helsti forystumaður Alþýðuflokksins um langt árabil, verið mjög gagnrýninn á þá ráðstöfun:

Þá leggjum við til, að ákvæðin um húsnæðismálastjórnina verði felld niður og að veðdeild Landsbankans verði falið að úthluta lánunum. Veðdeild Landsbankans er stjórnað af bankastjórum Landsbankans, sem ég hygg að enginn hafi ástæðu til annars en að bera fyllsta traust til, þegar um slík mál er að ræða sem hér eru á döfinni. Og þá finnst okkur langeðlilegast, að þessir embættismenn annist lánveitingarnar, en að pólitískir fulltrúar komi þar hvergi nærri. Við teljum ekki heldur rétt, að sett verði upp nýtt bákn til þess að annast tæknileiðbeiningarnar, heldur verði skrifstofu húsameistara falið að hafa það hlutverk með höndum og honum þá auðvitað heimilað að ráða þá sérfræðinga sem honum kynnu að reynast nauðsynlegir til þess að geta sinnt þessu verkefni sómasamlega.10

Alþýðuflokkurinn stóð hins vegar tveimur árum síðar, þá orðinn þátttakandi í ríkisstjórn, að tilurð nýrrar lánastofnunar, Húsnæðismálastofnunar ríkisins, undir stjórn hinnar pólitískt kjörnu húsnæðismálastjórnar. Helsti fulltrúi flokksins í húsnæðismálastjórn á þessum árum var, sem fyrr sagði, Eggert G. Þorsteinsson, sem kjörinn var í húsnæðismálastjórn 1957, þ.e. í fyrstu stjórnina eftir að Húsnæðismálastofnun ríkisins var stofnsett það sama ár. Árið 1960, þ.e. í upphafi valdatíma Viðreisnarstjórnar Alþýðuflokks og Sjálfstæðisflokks, varð Eggert formaður húsnæðismálastjórnar. Árið 1961 tók Eggert við starfi skrifstofustjóra Húsnæðismálastofnunar, sem hann gegndi jafnhliða formennsku í húsnæðismálastjórn. Eggert átti samtímis þessu sæti á Alþingi, þ.e. frá haustkosningunum 1959. Sumarið 1965 lauk svo störfum Eggerts hjá Húsnæðismálastofnun og í húsnæðismálastjórn er hann varð sjávarútvegs- og félagsmálaráðherra í Viðreisnarstjórninni og þar með æðsti yfirmaður húsnæðismála í landinu.11

Við starfi Eggerts sem skrifstofustjóri Húsnæðismálastofnunar ríkisins tók Sigurður E. Guðmundsson, þá 33 ára að aldri, áður framkvæmdastjóri Alþýðuflokksins. Eftir fráfall Halldórs Halldórssonar, framkvæmdastjóra Húsnæðismálastofnunar ríkisins frá 1957, tók Sigurður í byrjun ársins 1971 við framkvæmdastjórastöðunni, sem hann gegndi til loka ársins 1998 er Húsnæðisstofnun ríkisins var lögð niður.

Í framkvæmdastjóratíð sinni sinnti Halldór Halldórsson (1900–1969), fyrsti framkvæmda-stjóri Húsnæðismálastofnunar, einkum málefnum teiknistofu Húsnæðismála-stofnunar, en meginhlutverk stofnunarinnar, lánveitingar hennar, voru á hendi skrifstofustjóranna þriggja er störfuðu á hans starfstíma, þeirra Árna Halldórssonar, Eggerts G. Þorsteinssonar og Sigurðar E. Guðmundssonar. Halldór var talinn vera úr þeim hluta Alþýðubandalagsins er taldist til stuðningsmanna Hannibals Valdimarssonar og það sama átti við um Sigurð Sigmundsson, formann húsnæðismálastjórnar 1957–1960 og voru þeir báðir skipaðir í félagsmálaráðherratíð Hannibals Valdimarssonar 1956–1958. Árni Halldórsson taldist til Sósíalistaflokkshluta Alþýðubandalagsins.12

Veldisbyggingar stjórnmálaflokkanna voru því mjög áberandi í því húsnæðismálakerfi sem var að verða til á Íslandi á sjötta og sjöunda áratugnum. Fyrstu árin, frá 1952 til 1956, voru leiðandi menn þeir Hannes Pálsson og Ragnar Lárusson, skipaðir af þeim tveimur ríkisstjórnum Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks sem voru við völd 1950–1956, sem oft hafa verið kenndar við svonefnd helmingaskipti. Eftir myndun Viðreisnarstjórnarinnar í nóvember 1959 hófst svo veldisbygging Alþýðuflokksins í húsnæðiskerfinu, þar sem flokksmenn leystu hver annan af í æðstu stöðum Húsnæðismálastofnunar og húsnæðismálastjórnar, þeir Eggert G. Þorsteinsson, Sigurður E. Guðmundsson og Óskar Hallgrímsson, 13 sem tók við formennsku í húsnæðismálastjórn þegar Eggert varð félagsmálaráðherra 1965. Nokkurs jafnvægis milli ríkisstjórnarflokkanna var þó gætt, því þegar Sigurður E. Guðmundsson tók við stöðu framkvæmdastjóra Húsnæðismálastofnunar árið 1971 var Skúli Sigurðsson, lögfræðingur og virkur sjálfstæðismaður, skipaður skrifstofustjóri.14

15.3 Áhrif verkalýðshreyfingarinnar á húsnæðiskerfið

Verkalýðshreyfingin var á uppbyggingarárum húsnæðiskerfisins mjög að eflast hérlendis. Hún hafði lengi verið vettvangur opinna og harðra stjórnmálaátaka.15 Frá stofnun Alþýðusambands Íslands árið 1916 og allar götur til ársins 1942 laut sambandið forystu Alþýðuflokksins. Árabilið 1942–1954 var oft hart barist um yfirráðin í sambandinu, uns Hannibal Valdimarsson og bandamenn hans úr Sósíalistaflokknum náðu yfirhöndinni árið 1954. Þetta leiddi til stofnunar Alþýðubandalagsins, upprunalega kosningabandalags Sósíalistaflokksins og þeirra stuðningsmanna Hannibals sem fylgdu honum þegar hann gekk úr Alþýðuflokknum árið 1956.16 17

Sterkasta vopn verkalýðshreyfingarinnar var verkfallsvopnið og á sjötta áratugnum urðu tvívegis víðtæk átök á vinnumarkaði sem fengu á sig sterkan pólitískan blæ. Þetta gerðist fyrst árið 1952 og einnig árið 1955, þegar lausn víðtækra verkfalla byggðist mjög á loforði þáverandi ríkisstjórnar um stofnun atvinnuleysistryggingasjóðs.18 Hörð verkfallsátök urðu einnig á upphafsárum Viðreisnarstjórnarinnar, og var Alþýðubandalagið sakað um að beita verkalýðshreyfingunni sem pólitísku vopni gegn ríkisstjórninni.19

Eftir þetta varð án efa ákveðið endurmat innan verkalýðshreyfingarinnar á gildi ólíkra baráttuaðferða. Norðurlöndin voru talsverð fyrirmynd um breytta stefnu, þar voru verkföll mun sjaldgæfari en hér á landi og sátt ríkti milli ríkisstjórnar, verkalýðshreyfingar og atvinnurekenda um víðtækar félagslegar umbætur sem að talsverðu leyti komu í stað beinna launahækkana. Umbætur í húsnæðismálum höfðu öðlast stóran sess á öðrum Norðurlöndum í þeirri samstöðustefnu og stéttasamvinnu sem þar hafði þróast frá lokum síðari heimsstyrjaldarinnar.20

Um miðjan sjöunda áratug síðustu aldar urðu því straumhvörf í samskiptum aðila vinnumarkaðarins hér á landi, sem bæði 1964 og 1965 náðu sín á milli samkomulagi um víðtækar kjarabætur í formi félagslegra umbóta, m.a. á sviði húsnæðismála. Hæst ber þar stofnun Framkvæmdanefndar byggingaráætlunar í Reykjavík sem fól í sér samkomulag um byggingu 1.250 félagslegra íbúða í Breiðholtshverfi, sem á þessum árum var í byggingu. Lykilmenn af hálfu verkalýðshreyfingarinnar voru helstu verkalýðsforingjar Alþýðubandalagsins, þeir Eðvarð Sigurðsson, Guðmundur J. Guðmundsson og Hannibal Valdimarsson. Þá gerðist það árið 1969 að í kjarasamningum var kveðið á um stofnun hinna almennu lífeyrissjóða með skylduaðild allra launþega. Uppbygging lífeyrissjóða-kerfisins tafðist vegna skaðvænlegra áhrifa mikillar verðbólgu á áttunda áratugnum, en eftir tilkomu verðtryggingar árið 1979 hófst raunveruleg uppbygging lífeyrissjóðanna. Lífeyrissjóðirnir hafa frá upphafi haft mikla þýðingu fyrir uppbyggingu betri lánamöguleika á sviði húsnæðismála, í byrjun í miklum mæli með beinum lánveitingum til sjóðfélaga sinna, en fljótlega fyrst og fremst með því að festa fjármuni sína í skuldabréfum hinna þáverandi húsnæðisfjármögnunarsjóða Húsnæðisstofnunar, Byggingarsjóðs ríkisins og Byggingarsjóðs verkamanna.

Styrkur verkalýðshreyfingarinnar á sviði húsnæðismála var því í raun tvíþættur: Annars vegar styrkur hennar til þess að ná fram húsnæðistengdum baráttumálum í kjarasamningum og hins vegar með því að tengja skuldabréfakaup lífeyrissjóðanna áhersluatriðum á sviði húsnæðismála. Dæmi um slíkt eru yfirlýsingar tveggja ríkisstjórna á áttunda áratugnum um það sem yfirlýst stefnumið húsnæðisstefnunnar að þriðjungur allra íbúðabygginga í landinu yrði framvegis byggður á félagslegum grundvelli. Eftir að svonefndir sólstöðusamningar frá 1977 höfðu verið felldir úr gildi af ríkisstjórn Geirs Hallgrímssonar snemma árs 1978 hóf verkalýðshreyfingin og stjórnarandstaðan mikla sókn gegn ríkisstjórninni og stefnu hennar í kjaramálum. Niðurstaðan 1978 varð kosningasigur A-flokkanna svonefndu, Alþýðubandalags og Alþýðuflokks, sem urðu mjög mótandi um stjórnarstefnu ríkisstjórna áranna 1978–1983.

Þessa sá mjög stað í mótun húsnæðisstefnunnar á umræddu tímabili, á tíma tveggja félagsmálaráðherra úr A-flokkunum, þeirra Magnúsar H. Magnússonar og Svavars Gestssonar.21 Magnús lét vinna mjög ítarlegt frumvarp um Húsnæðisstofnun ríkisins, sem samþykkt var með litlum breytingum vorið 1980, eftir að Svavar var orðinn félagsmálaráðherra. Áhrif verkalýðshreyfingarinnar á húsnæðismálin jukust mjög í ráðherratíð Svavars, hún átti nú, samkvæmt hinum nýju lögum, tvo fulltrúa í húsnæðismálastjórn og fyrirheit voru gefin um stórauknar byggingar verkamannabústaða. Þau fyrirheit voru vissulega aðeins efnd að hluta, en mikil aukning varð þó í byggingu slíkra íbúða víðsvegar um landið. Fjármögnun verkamannabústaða hafði verið færð undir hatt Húsnæðismálastofnunar ríkisins árið 1970 og settar á laggirnar sérstakar stjórnir verkamannabústaða, sem komu í stað Byggingarfélaga verkamanna er höfðu starfað síðan á fjórða áratugnum. Formaður húsnæðismálastjórnar í ráðherratíð Svavars Gestssonar var Ólafur Jónsson, sem ekki síst lét sér annt um þróun verkamannabústaðakerfisins.22

Hámark áhrifa verkalýðshreyfingarinnar á húsnæðismál landsmanna birtist þó í ákvæðum kjarasamninga aðila vinnumarkaðarins í febrúar 1986 um fjármögnun lífeyrissjóðanna á nýju almennu húsnæðislánakerfi. Haft var á orði að stjórnvöld hefðu fengið hið nýja húsnæðislánakerfi „sent í pósti“ frá aðilum vinnumarkaðarins, þar sem hin endanlegu lög um hið svonefnda 1986-kerfi væru að mestu samhljóða tillögum ASÍ og VSÍ. Lögfest var að VSÍ ætti einnig fulltrúa í húsnæðismálastjórn, þannig að aðilar vinnumarkaðarins réðu nú þremur atkvæðum af tíu í húsnæðismálastjórn.

Eftir þetta fóru áhrif verkalýðshreyfingarinnar á sviði húsnæðismála nokkuð dvínandi. Lánakerfið frá 1986 varð fljótlega mjög umdeilt og verulegir hnökrar komu upp við innleiðingu þess og stefndi fljótlega í sífellt lengri biðtíma eftir afgreiðslu lánanna til umsækjenda. Andstaðan við kerfið og erfiðleikar þess urðu því til þess að það var afnumið eftir aðeins nokkur misseri og í staðinn var komið á öðru nýju lánakerfi, húsbréfakerfinu. Árið 1993 var sú skipan afnumin að verkalýðshreyfingin ætti, ásamt samtökum atvinnurekenda, fulltrúa í húsnæðismálastjórn og árið 1999 var verkamannabústaðakerfinu, sem frá 1990 hafði verið endurnefnt félagslega eignaríbúðakerfið, lokað og þetta eignarform lagt niður, réttum 70 árum eftir að verkamannabústaðafrumvarp Héðins Valdimarssonar, eins helsta forystumanns verkalýðshreyfingarinnar á upphafsárum hennar, var samþykkt árið 1929.

15.4 Nokkrir pólitískir átakapunktar

Þau 61 ár sem nú eru liðin frá stofnun Lánadeildar smáíbúða má finna talsvert marga pólitíska átakapunkta á sviði húsnæðismála og innan húsnæðiskerfisins. Meðal þeirra helstu má telja eftirfarandi:

• Árið 1958 urðu mikil átök um tillögur húsnæðismálanefndar sem Hannibal Valdimarsson, félagsmálaráðherra 1956–1958, hafði skipað á árinu 1956. Nefndina skipuðu Hannes Pálsson, Sigurður Sigmundsson og Tómas Vigfússon. Nefndin skilaði tillögum sínum í árslok 1956 og fólu þær m.a. í sér að komið skyldi upp öflugum húsnæðisnefndum sveitarfélaganna, sem tækju að sér að ákvarða leigu sem og að sjá um að leigja út íbúðir í eigu einkaaðila. Þá var gert ráð fyrir því að sveitarfélögin myndu opna sérstakar skrifstofur, sem myndu sjá um að kaupa og selja íbúðarhúsnæði á almennum fasteignamarkaði í stað fasteignasala. Ríkisstjórnin gat þó ekki náð samstöðu um málið og varð niðurstaðan því sú að hinar róttæku tillögur nefndarinnar voru lagðar til hliðar í bili. Fyrir bæjarstjórnarkosningar í Reykjavík rúmlega einu ári síðar, í janúar 1958, sló Morgunblaðið upp ýmsum helstu efnisatriðum nefndarálits húsnæðisnefndarinnar. Blaðið kallaði tillögurnar „gulu tillögurnar“ eftir litnum á kápu nefndarálitsins. Morgunblaðið og Vísir, sem studdu Sjálfstæðisflokkinn í bæjarstjórnarkosningunum, töldu tillögurnar bera vott um ofsóknarhugmyndir sitjandi vinstri stjórnar og fela í sér harðar árásir á einkaeignarrétt manna. Þetta var orðað þannig í Vísi, feitletrað:

Ef glundroðaflokkarnir sigra á morgun, verða kommúnistar leiddir til valda í Reykjavík. Ráðstöfunarfrelsi og eignarréttur einstaklinganna verður þá ekki mikils virði. Framsókn vinnur með kommúnistum af fullkomnum undirlægjuhætti og gætir þess eins að SÍS og kaupfélögin sleppi við stóreignaskatt og alla aðra skatta sem aðrir skattþegnar ríkis og bæjar verða að greiða. Meðan framsóknarmenn geta haldið samvinnufélögunum skattfrjálsum, er þeim sama hvað lagt verður á aðra. HVERT ATKVÆÐI SEM SJÁLFSTÆÐISFLOKKURINN FÆR í KOSNINGUNUM Á MORGUN, ER HÖND, SEM RÉTT ER FRAM TIL VARNAR EIGNARRÉTTI OG ATHAFNAFRELSI EINSTAKLINGANNA.23

• Stórsigur Sjálfstæðisflokksins í umræddum kosningum24 árið 1958 mátti m.a. rekja til velheppnaðrar áróðursherferðar vegna hinna „gulu tillagna“, sem svo voru nefndar. Frá víðara sjónarhorni styrktu þessi átök líklega til langframa viðtekin sjónarmið um ágæti sjálfseignarstefnu í húsnæðismálum Íslendinga.
• Árið 1983 komu fram á sjónarsviðið öflug grasrótarsamtök, er nefndu sig Áhugamenn um úrbætur í húsnæðismálun, betur þekkt sem Sigtúnshópurinn. Aðdragandi aðgerða Sigtúnshópsins var sá að frá júní 1982 til jafnlengdar árið 1983 hækkaði neysluvöruvísitala um 96% og á fyrri hluta ársins 1983 náði verðbólguhraðinn 133% á ársgrundvelli.25 Þáverandi ríkisstjórn, stjórn Gunnars Thoroddsen, var sökuð um að hafa misst stjórn á verðbólgunni og bjó þar að auki við ótraustan meirihluta á Alþingi. Eftir kosningar vorið 1983 greip stjórn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks til víðtækra efnahagsaðgerða, þar á meðal frystingar allra launahækkana með bráðabirgðalögum. Verðbólgan geisaði hins vegar áfram með svipuðum hraða og áður með þeim afleiðingum að kaupmáttur launa í landinu hríðféll, á sama tíma og afborganir, höfuðstóll og vextir húsnæðislána voru bundnir við fulla verðtryggingu. Þetta varð til þess að hópur 10–15 húsbyggjenda fór um sumarið 1983 að hittast reglulega að frumkvæði Ögmundar Jónassonar, þáverandi fréttamanns Sjónvarps. Hópurinn kynnti fljótlega kröfur sínar um úrbætur á húsnæðiskerfinu og 24. ágúst var haldinn fjölmennur baráttufundur í veitingahúsinu Sigtúni. Mikill hiti ríkti á fundinum og var hróp gert að stjórnmálamönnum sem áræddu að stíga í pontu. Ríkisstjórnin kom að nokkru leyti til móts við kröfur Sigtúnshópsins með ýmsum aðgerðum og jukust heildarlánveitingar Húsnæðisstofnunar talsvert í kjölfarið. Gagnrýnendum húsnæðisstefnunnar þótti þó engan veginn nóg að gert og Sigtúnshópurinn starfaði áfram um nokkra hríð við verulegan hljómgrunn almennings.
• Á sama tíma og Sigtúnshópurinn var í brennidepli fjölmiðlaathyglinnar í landinu, haustið 1983, var hópur sem spratt upp úr Leigjendasamtökunum að vinna í tiltölulegri kyrrþey að stofnun húsnæðissamvinnufélags að skandinavískri fyrirmynd.26 Húsnæðissamvinnufélögin fengu talsverðan hljómgrunn og fyrir lok ársins 1983 voru stofnfélagar fyrsta félagsins, er hlaut nafnið Búseti, orðnir um 2.500. Forsvarsmenn hins nýja félags sóttu um lán til byggingar úr Byggingarsjóði verkamanna, með tilvísun til stjórnarfrumvarps Alexanders Stefánssonar um breytingar á lögum um Húsnæðisstofnun sem fól í sér að m.a. samtök leigjenda gætu staðið að myndun samtaka er byggðu leiguíbúðir og að einnig gæti verið um að ræða hlutareign í leiguíbúðum. Við afgreiðslu frumvarpsins á Alþingi vorið 1984 greindi stjórnarflokkana á um það hvort húsnæðissamvinnufélögin ættu lánsrétt samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Endanleg afgreiðsla málsins varð sú, að samkvæmt kröfu Sjálfstæðisflokksins var lánsréttur félagasamtaka bundinn við þá félagsmenn sem væru undir tilteknum tekjumörkum. Vafi lék þar á því hvernig lánsrétti félaganna væri háttað, væri hann yfirleitt til staðar. Þingmenn skiptust mjög í fylkingar hvað snerti afstöðu til málsins. Framsóknarmenn, með Alexander Stefánsson í broddi fylkingar, vildu opna fyrir lánsréttindi til handa húsnæðissamvinnufélögunum, en Sjálfstæðismenn, ekki síst Halldór Blöndal og Þorsteinn Pálsson, formaður flokksins, voru þessu andvígir. Stjórnarandstöðuþingmennirnir Jóhanna Sigurðardóttir og Steingrímur J. Sigfússon, ásamt formönnum A-flokkanna, þeim Svavari Gestssyni og Jóni Baldvin Hannibalssyni, studdu eindregið lánsréttindi til handa Búseta.27
• Gagnrýni Sigtúnshópsins átti verulegan þátt í því að húsnæðismálin voru tekin til gaumgæfilegrar athugunar og endurskoðunar í kjarasamningum á almennum vinnumarkaði í febrúar árið 1986. Niðurstaðan varð sú að aðilar vinnumarkaðarins sameinuðust um tillögur um nýtt húsnæðislánakerfi, sem byggðist á því að 55% ráðstöfunarfjár lífeyrissjóðanna skyldu renna í gegnum hina tvo byggingarsjóði Húsnæðisstofnunar, Byggingarsjóð ríkisins og Byggingarsjóð verkamanna. Frumvarp byggt á þessum tillögum varð að lögum vorið 1986. Hið aukna fjárstreymi sem fólst í þessu nýja lánakerfi gerði mögulegt að hækka almenn húsnæðislán verulega, byggingarlán upp í 70% af viðmiðunarkostnaði og lán til kaupa notaðra íbúða á fasteignamarkaði í um 50% kostnaðar. Nýtt lánakerfi var innleitt þann 1. september 1986. Miklar pólitískar deilur geisuðu um nýja kerfið frá upphafi, því stjórnarandstaðan, einkum Alþýðuflokkurinn, var mjög gagnrýnin á það. Fjölmiðlar, margir hverjir, ekki síst DV og Helgarpósturinn, birtu afar gagnrýnar fréttir um vaxandi biðraðir lánsumsækjenda og erfiðleika Húsnæðisstofnunar við að afgreiða lán innan eðlilegra tímamarka. Á útmánuðum 1987 dró að alþingiskosningum og var hið nýja lánakerfi eitt af helstu kosninga-málum Framsóknarflokksins. Miklar breytingar urðu á styrkleika-hlutföllum flokkanna í þingkosningunum í apríl 1987, Borgara-flokkurinn kom nýr inn á þing og Kvennalistinn styrktist. Eftir stjórnarmyndunartilraunir flokkanna, sem lengi vel reyndust árangurslausar, varð niðurstaðan sú, að Þorsteinn Pálsson myndaði þriggja flokka stjórn Sjálfstæðisflokks, Framsóknarflokks og Alþýðuflokks. Ljóst var að nýr félagsmálaráðherra, Jóhanna Sigurðardóttir, hygðist leggja af lánakerfið sem komið hafði verið á fyrir minna en ári síðan. Veruleg togstreita varð um þessi áform og m.a. beitti fyrrverandi félagsmála-ráðherra, Alexander Stefánsson, nú óbreyttur þingmaður Framsóknarflokksins, sér gegn þeim, enda hafði hann haft forystu um tilurð hins nýja lánakerfis vorið 1986. Málalokin urðu afnám 1986-lánakerfisins á Alþingi vorið 1989, samtímis því að húsbréfakerfið var tekið upp í staðinn. Var þá komin til valda ný þriggja flokka stjórn Framsóknarflokksins og A-flokkanna. Stjórnarflokkarnir gengu ekki í takt við afgreiðslu málsins, sem þó var samþykkt fyrir þinglok með fulltingi eins stjórnarandstöðuflokkanna, Kvennalistans.

Eins og komið hefur fram hér á undan, þá hefur þróunin í húsnæðismálum hér á landi verið nátengd stjórnmálaþróuninni. Sjálfstæðisflokkurinn og Framsóknarflokkurinn voru tveir stærstu flokkar stjórnmálakerfisins allan þann tíma sem hér hefur verið fjallað um og störfuðu ýmist tveir saman í ríkisstjórn eða leiddu samsteypustjórnir með einhverjum þeirra flokka, einum eða fleiri, sem starfandi voru á vinstri væng íslenskra stjórnmála. Vinstri flokkarnir hafa þó haft talsverð áhrif á húsnæðisstefnuna, með því að fara með ráðuneyti málaflokksins, félagsmálaráðuneytið, með sterkri stöðu í stofnanakerfi húsnæðismála og loks fyrir tilverknað sterkrar stöðu innan verkalýðshreyfingarinnar.

15.5 Samvirkni og samstaða í húsnæðismálum

Íslensk stjórnmál hafa oftar en ekki verið átakasækin og eru það í mjög ríkum mæli enn þann dag í dag. Ef litið er til einstakra málefnasviða, má telja húsnæðismálin meðal þeirra sem einkennst hafa af öflugri pólitískri átakamenningu og þau hafa verið vettvangur talsvert harðvítugra deilna um meginstefnu innan málaflokksins. Á hitt er þó einnig að líta að oft hefur samvinna og samvirkni ólíkra afla fengið að njóta sín og hefur í þeim tilvikum oft tekist talsvert betur til en þegar átakasæknin hefur haft yfirhöndina um lengri eða skemmri tíma.

Meðal þeirra tilvika þegar samvirkni og samstaða hafa sett svip á stefnumótun í húsnæðismálum má telja eftirfarandi:

• Sigra samvinnustefnu aðila vinnumarkaðarins á sjöunda áratugnum yfir átakahefð sjötta áratugarins í kjaramálum og húsnæðismálum. Hin breytta stefna birtist í fráhvarfi verkalýðsforystunnar frá fyrri átakastefnu, þar sem áhrif verkalýðsleiðtoga Alþýðubandalagsins, ekki síst Eðvarðs Sigurðssonar, voru afgerandi. Undir lok áratugarins, árið 1969, voru sem liður í kjarasamningum sett lög um almenna lífeyrissjóði, sem áttu eftir að verða einn mikilvægasti liðurinn í því að tryggja húsnæðislánakerfinu traustari grundvöll, með því að endurlána fjármuni lífeyrissjóðanna gegnum hina opinberu byggingarlánasjóði.
• Árið 1973 hófst átak við byggingu 1.000 leiguíbúða á landsbyggðinni. Verkefnið hófst á tímum vinstri stjórnarinnar 1971–1974 og því lauk á árum stjórnar Sjálfstæðisflokksins og Framsóknarflokksins 1974–1978. Átakinu var ætlað að styðja við félagslegar íbúðabyggingar á landsbyggðinni, eftir að bygging 1.250 íbúða hafði notið opinbers stuðnings innan ramma Framkvæmdanefndar byggingaráætlunar í Breiðholti.
• Haustið 1979 lagði félagsmálaráðherra Alþýðuflokksins fram viðamikið frumvarp um nýja húsnæðislöggjöf. Þrátt fyrir kosningar og tvenn ríkisstjórnaskipti í millitíðinni var frumvarpið samþykkt sem lög frá Alþingi vorið 1980 án stórvægilegra breytinga. Ný löggjöf hafði m.a. í för með sér verulega aukningu á byggingu íbúða undir félagslegum formerkjum, einkum innan ramma verkamannabústaðakerfisins. Þá var lögfest ákvæði um að stefna skyldi að því að þriðjungur íbúðabygginga í landinu væri byggður á félagslegum grundvelli.
• Deilur og togstreita urðu í upphafi um húsbréfakerfið, sem hóf göngu sína við lok ársins 1989 og ætlað var að koma í stað 1986-lánakerfisins. Þetta breyttist þó er fram liðu stundir og Páll Pétursson, félagsmálaráðherra Framsóknarflokksins 1995–2003, taldi ekki ástæðu til þess að gera á því breytingar, aðrar en þær að bjóða upp á allt að 40 ára lánstíma. Áður hafði hámarkslánstími í húsbréfakerfinu verið 25 ár.
• Svipaða sögu má segja um húsaleigubótakerfið, sem samþykkt var á Alþingi 1993. Talsvert var deilt um ágæti þess við umræður á Alþingi og sum sveitarfélög ákváðu að taka ekki þátt í því.28 Eftir að Framsóknarflokkurinn var sestur í samstjórn með Sjálfstæðisflokknum árið 1995 í stað Alþýðuflokksins áður var húsaleigubótakerfið fest í sessi og hefur umfang þess farið vaxandi með árunum. Aukinn styrk, bæði almenns og félagslegs leigumarkaðar eftir aldamótin 2000, má m.a. þakka tilvist húsaleigubótakerfisins.

15.6 Átök og veldisbygging um aldamót

Þó svo ríkisstjórn sú er tók við völdum árið 1995 tæki bæði húsbréfakerfinu og húsaleigubótakerfinu vel, þá var sú ekki raunin um þann félagslega hluta íslenska húsnæðiskerfisins sem þróast hafði áratugina á undan. Auk eignaríbúða verkamannabústaðanna jukust byggingar leiguíbúða sveitarfélaga og félagasamtaka, kaupleiguíbúða og búseturéttaríbúða á tímabilinu 1980–1995.

Við lagabreytingu 1990 breyttist nafn verkamannabústaða í félagslegar eignaríbúðir. Félagslega kerfið náði orðið til alls um 10 þúsund íbúða árið 1995, þar af töldust um 6.500 til félagslegra eignaríbúða. Þetta kerfi sætti vaxandi gagnrýni er leið á tíunda áratuginn. Kom sú gagnrýni bæði úr röðum eigenda félagslegra eignaríbúða og frá talsmönnum sveitarfélaganna vegna rekstrarörðugleika kerfisins og vandkvæða vegna auðra íbúða. Einnig var ljóst að fjárhagsstaða Byggingarsjóðs verkamanna var orðin mjög erfið og að erfiðleikar sjóðsins færu vaxandi.

Mat félagsmálaráðherra hinnar nýju ríkisstjórnar, Páls Péturssonar, var það að erfiðleikar félagslega eignaríbúðakerfisins væru það miklir, að vinda þyrfti ofan af kerfinu með því að leggja fyrirliggjandi félagslegt lánakerfi niður. Þá yrði vandi Byggingarsjóðs verkamanna best leystur með því að sameina hann Byggingarsjóði ríkisins, sem bjó er hér var komið sögu við ágæta stöðu. Umfangsmikil vinna nokkurra starfshópa skilaði loks frumvarpi til laga um húsnæðismál í mars 1998. Sameining byggingarsjóðanna myndi eiga sér stað í nýjum sjóði, Íbúðalánasjóði, sem jafnframt yrði heiti nýrrar lánastofnunar sem kæmi í stað Húsnæðisstofnunar ríkisins.29

Það er einnig ljóst að fljótlega – jafnvel alveg frá byrjun – tengdist sú hugmynd að leggja niður Húsnæðisstofnun ríkisins þeim breytingum á félagslega húsnæðiskerfinu sem fyrirhugaðar voru. Ekkert hindraði þó að hinn nýi sameinaði sjóður, þar sem áður voru Byggingarsjóður verkamanna og Byggingarsjóður ríkisins, væri eini sjóðurinn sem starfaði undir stjórn stofnunar sem áfram væri nefnd Húsnæðisstofnun ríkisins. Alveg frá 1957 til 1970 hafði Húsnæðisstofnun haft aðeins einn sjóð á sínum vegum, Byggingarsjóð ríkisins. Eftir árið 1991 hafði raunar lánastarfsemi Byggingarsjóðs ríkisins að mestu verið lokið, þ.e. eftir að almennar lánveitingar Húsnæðisstofnunar tóku að renna að mestu leyti í gegnum húsbréfakerfið.

Aðspurður um þessa þróun mála sagði Páll Pétursson að sér hefði fundist bæði hentugra og hreinlegra að leggja niður Húsnæðisstofnun og stofna í staðinn alveg nýja stofnun.30 Þá má telja ljóst, að viss tíðarandi vann gegn Húsnæðisstofnun ríkisins, svo sem vissar tískusveiflur í nafngiftum ríkisstofnana, m.a. viss tregða á seinni árum að nota sjálft orðið „stofnun“.31

Meðal þeirra þátta félagslega húsnæðiskerfisins sem gagnrýndir voru má nefna vaxandi flækjustig þess, því innan þess mátti finna bæði félagslegar eignaríbúðir og einnig kaupleiguíbúðir og búseturéttaríbúðir, ýmist almennar eða félagslegar og einnig gátu reglur um kaupskyldu, forkaupsrétt og vaxtastig verið mismunandi eftir því hvenær viðkomandi íbúð var byggð. Þá beindist gagnrýni að þeirri hægu eignarmyndun sem féll í skaut eigenda félagslegra eignaríbúða, sem í raun gerðu stöðu þeirra áþekka stöðu leigjenda fyrstu tvo áratugina af þeim 42 árum sem tók að greiða niður lán Byggingarsjóðs verkamanna.

Á hinn bóginn risu sterk öfl til varnar félagslega húsnæðiskerfinu og bar þar hæst gagnrýni tveggja helstu launþegasamtaka landsins, ASÍ og BSRB, sem skiluðu saman ítarlegri umsögn um húsnæðismálafrumvarp ríkisstjórnarinnar. Þá lýstu velflest almannasamtök er störfuðu á sviði húsnæðismála andstöðu við það í heilsíðuauglýsingu í Morgunblaðinu.32

Þingleg meðferð frumvarps til laga um húsnæðismál tók lengri tíma en gengur og gerist með þingmál, enda málið afar viðamikið. Umræður urðu langar og tafðist málið, og þar með störf Alþingis, verulega vegna málþófs af hálfu þingmanna stjórnarandstöðunnar. Frumvarpið hlaut því ekki samþykki þingsins fyrr en í lok maí 1998, aðeins tveimur dögum fyrir sveitarstjórnarkosningar.

Síðustu ár Húsnæðisstofnunar ríkisins skipuðu þriggja manna rekstrarstjórn stofnunarinnar framkvæmdastjóri hennar, Sigurður E. Guðmundsson, Hilmar Þórisson, aðstoðarframkvæmdastjóri, og Grétar J. Guðmundsson, yfirmaður rekstrarsviðs. Hilmar hafði starfað hjá stofnuninni síðan árið 1973 og Grétar frá 1979. Öllum þremur ber saman um að með einum eða öðrum hætti hafi það legið í loftinu allt frá upphafi ráðherratíðar Páls Péturssonar 1995 að á döfinni væri að leggja Húsnæðisstofnun niður.

Viðamikill undirbúningur nýrrar löggjafar hófst fljótlega eftir stjórnarskiptin í apríl 1995 og þótti öllum yfirmönnum Húsnæðisstofnunar sem lítið væri leitað til þeirra og til stofnunarinnar í því ferli.33 Ráðherra kallaði Sigurð E. Guðmundsson til fundar við sig í félagsmálaráðuneytinu eftir áramótin 1998 og staðfesti það, sem Sigurður hafði þegar gert sér í hugarlund, þ.e. að starfstíma hans sem framkvæmdastjóri Húsnæðisstofnunar myndi senn ljúka. Var Sigurði boðinn starfslokasamningur og gerði hann þá gagnkröfu um launakjör, sem hafnað var af ráðuneytinu.34 Hilmar Þórisson sótti bæði um stöðu framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs og stöðu aðstoðarframkvæmdastjóra, en fékk hvoruga stöðuna.35 Grétar J. Guðmundsson sóttist ekki eftir störfum hjá Íbúðalánasjóði.

Allar götur frá upphafi þeirra á 5. áratugnum hafði afgreiðsla hinna opinberu húsnæðislána farið fram hjá Veðdeild Landsbanka Íslands, sem lengst af hafði haft aðsetur í sama skrifstofuhúsnæði og Húsnæðismálastofnun/Húsnæðisstofnun. Í frumvarpi til laga um húsnæðismál 1998, umræðum um það á Alþingi og í skýrslu Páls Péturssonar fyrir rannsóknarnefnd Alþingis kemur fram að þjónusta veðdeildarinnar hafi þótt of dýr. Þegar Íbúðalánasjóður tók til starfa lauk því samstarfi ríkisins við veðdeildina um afgreiðslu húsnæðislána á vegum hins opinbera og var veðdeildin lögð niður eftir að starfsemi Íbúðalánasjóðs hófst. Fyrri starfsemi veðdeildarinnar fluttist eftir stofnun Íbúðalánasjóðs þann 1. janúar 1999 í nýtt útibú Íbúðalánasjóðs, er stofnað var á Sauðárkróki.36

Eftir samþykkt laga um húsnæðismál á Alþingi þann 28. maí 1998 hóf störf sérstök undirbúningsnefnd Íbúðalánasjóðs undir forystu Gunnars S. Björnssonar, annars tveggja fulltrúa Sjálfstæðisflokksins í húsnæðismálastjórn allt frá árinu 1980. Starfsmaður undirbúningsnefndarinnar var Hrólfur Ölvisson, sem lengi hafði starfað í Framsóknar-flokknum, m.a. talsvert með Finni Ingólfssyni, sem á þessum tíma gegndi starfi viðskiptaráðherra. Hrólfur Ölvisson starfar þegar þetta er ritað sem framkvæmdastjóri Framsóknarflokksins.37

Starf framkvæmdastjóra Íbúðalánasjóðs var auglýst laust til umsóknar í júlímánuði 1998 og var Guðmundur Bjarnason, þá ráðherra Framsóknarflokksins í ríkisstjórn Davíðs Oddssonar, ráðinn í stöðuna. Umsækjendur voru alls 17 talsins38 og var haft eftir Gunnari S. Björnssyni í viðtali við Morgunblaðið39, „að það hafi verið sameiginlegt álit nefndarinnar að ganga til viðræðna við Guðmund Bjarnason þar sem hann hafi þótt hæfastur af þeim sem sóttu um stöðuna.“ Guðmundur tók ekki við stöðunni fyrr en ráðherradómi hans lauk eftir alþingiskosningar í apríl 1999 og gegndi Gunnar S. Björnsson, sem ráðherra hafði skipað formann stjórnar hins nýja Íbúðalánasjóðs, stöðu framkvæmdastjóra sjóðsins fyrstu mánuði hans.

Breytingaferlið frá Húsnæðisstofnun yfir í hinn nýja Íbúðalánasjóð ber augljós merki þess að Framsóknarflokkurinn og félagar í þeim flokki komu þar mjög við sögu. Tengsl húsnæðismála við ákveðinn stjórnmálaflokk höfðu raunar vart verið jafn áberandi allt frá sjöunda áratugnum, þegar Alþýðuflokkurinn hafði haft sterka stöðu um mótun og framkvæmd húsnæðisstefnu landsmanna, svo sem lýst var hér að framan.

Einn viðmælenda rannsóknarnefndarinnar var Þór Saari, alþingismaður, sem starfað hefur bæði hjá Seðlabanka Íslands og Lánasýslu ríkisins. Við skýrslutöku af Þór hjá nefndinni bar pólitísk áhrif í stjórnsýslunni á góma. Hjá Seðlabankanum kvaðst Þór hafa kynnst vel þeirri flokkspólitísku stjórnsýslu sem Íslendingar búi við. Þar hafi verið mikið af mjög hæfu starfsfólki sem fékk ekki að láta hæfileika sína njóta sín vegna þess að yfirstjórnin var flokkspólitísk og einhvers konar flokkspólitískar tilskipanir hafi í rauninni ráðið starfsemi bankans. Í starfi sínu hjá Lánasýslu ríkisins hafði Þór afskipti af málefnum Íbúðalánasjóðs. Þar kvað hann hafa verið um að ræða hefðbundna flokkspólitíska skipan stjórnar, reynt hafi verið að ná fram sama meirihlutavaldi í stjórnum og fyrir hendi sé á Alþingi hverju sinni og slíkum stofnunum sé ekki ætlað að starfa á faglegum forsendum. Forstjóri sjóðsins, stærstu fjársýslustofnunar landsins, hafi verið Guðmundur Bjarnason, fyrrverandi ráðherra Framsóknarflokksins, og mikið af starfsfólki sjóðsins hafi verið félagar í Framsóknarflokknum.40

Ætla má einnig að löng seta ráðherra úr sama flokki sem æðsti ábyrgðaraðili húsnæðismála auki nokkuð hættuna á sterkum pólitískum venslum innan stjórnsýslunnar. Lengstu tímabil einstakra flokka við stjórnvöl félagsmálaráðuneytisins voru annars vegar tímabil Alþýðuflokksins í Viðreisnarstjórninni 1959–1971 og síðan tímabil samstjórna Sjálfstæðisflokksins og Framsóknarflokksins árin 1995–2007. Átta af þessum 12 árum, árin 1995–2003, gegndi Páll Pétursson embætti félagsmálaráðherra. Arftaki hans, Árni Magnússon, sat síðan í embætti til mars 2006 og lokaár Framsóknarflokksins í félagsmálaráðuneytinu bættust við sem ráðherrar þeir Jón Kristjánsson og Magnús Stefánsson.

Guðmundur Bjarnason lét sem áður sagði af ráðherraembætti í maí 1999 og settist í stól framkvæmdastjóra hins nýstofnaða Íbúðalánasjóðs. Skömmu síðar, í júlí 1999, réðist Hallur Magnússon til sjóðsins sem sviðsstjóri gæða- og markaðssviðs. Hallur átti sér sömuleiðis forsögu innan Framsóknarflokksins og hafði m.a. starfað sem blaðamaður á málgagni flokksins, Tímanum.

15.7 Þróun starfshátta í stjórnsýslu húsnæðismála

41

Svo sem lýst hefur verið að framan einkenndust upphafsár húsnæðismálastjórnar töluvert af innbyrðis flokkspólitískri togstreitu, sem gekk svo langt að tveimur fulltrúum var tímabundið vikið úr stjórninni af ráðherra. Lengi framan af voru afskipti stjórnarmanna af lánveitingum mikil, raunar alger til að byrja með, því að fyrstu tvö árin voru það beinlínis stjórnarmenn sem úthlutuðu lánum þeim sem í boði voru.

Smátt og smátt færðist afgreiðsla lána Húsnæðismálastofnunar/Húsnæðisstofnunar yfir í faglegt vinnsluform samkvæmt þeim lögum og regluverki er í gildi voru. Afskipti stjórnarmanna voru þó áfram mikil og algengt að umsækjendur um lán leituðu eftir persónulegri fyrirgreiðslu og greiðasemi af hálfu stjórnarmanna. Með vaxandi lánafjölda varð þó fagleg vinnsla og eðlileg og „rútínubundin“ afgreiðsla lánsumsókna reglan í langflestum tilvikum.

Eftir lagabreytingu árið 1970 hóf Húsnæðismálastofnun að veita lán til kaupa á eldri íbúðum á almennum fasteignamarkaði, en til þess tíma höfðu eingöngu verið veitt lán til nýbygginga og í litlum mæli til endurbóta á eldra húsnæði. Kom þá til kasta undirnefndar helmings fulltrúa í húsnæðismálastjórn, er nefnd var G-lánanefnd, að vinna að úthlutun þessara lána, m.a. framan af tímabilinu, og ákvörðun lánsfjárhæða til einstakra umsækjenda. Hélst þessi skipan mála frá upphafi þeirra um 1970 og þar til húsbréfakerfið kom til sögunnar um 1990.42

Fyrrverandi embættismenn Húsnæðisstofnunar ríkisins, þeir Hilmar Þórisson, aðstoðarframkvæmdastjóri, og Grétar J. Guðmundsson, rekstrarstjóri, greindu báðir rannsóknarnefndinni frá talsverðum þrýstingi stjórnarmanna um að afgreiða lánsumsóknir, þó svo að samkvæmt lögum eða formlegum útlánareglum bæri að hafna þeim. Á einhverju árabili náði þetta hámarki, samkvæmt frásögn Hilmars Þórissonar, á síðasta fundi húsnæðismálastjórnar fyrir hver jól:

[…] þá voru ýmsir, við köllum þá jólafundi, því þá komu stjórnarmenn með einhver ákveðin mál frá sínum skjólstæðingum, oft á tíðum voru það frá mönnum sem höfðu fengið synjun frá okkur starfsmönnum um það að þeir fengju ekki lán til að byggja nýtt hús vegna þess að þeir hefðu fengið lán á síðastliðnum fimm árum eða byggðu of stórt. Þarna voru ákveðnar reglur í gangi, að menn máttu byggja ákveðna stærð en menn byggðu stærra en það og síðan var óskað eftir að fá undanþágu frá reglum. Stundum var það jafnvel þannig að við vorum búin að synja þessum mönnum tvisvar um að fá lán og þá leituðu þeir til síns manns í stjórninni og á þessum svokölluðu jólafundum sem voru þá, þá má segja að hver stjórnarmaður hafi komið með nokkur svona mál. […] Stundum þekktum við hvorki haus né hala á þessum mönnum, hvernig þeir þekktust en stundum voru þetta kannski menn sem maður kannaðist við. En þetta fór svakalega fyrir brjóstið á manni, sérstaklega þegar maður var búinn að standa í því sjálfur að synja þessum mönnum, svo fékk maður þetta allt í hausinn þannig að þetta voru svolítið skrýtin vinnubrögð. Þess vegna, eins og ég sagði áðan, að stjórnin á ákveðnu tímabili allavega, þá var það ekki mikið mál að fara framhjá reglum. […] Þannig að maður hafði það á tilfinningunni, ég ætla ekki að nefna nein nöfn, en ég man að einn stjórnarmaður sagði: „Þessi lög og þessar reglur, þær eru stundum bara til hliðsjónar, það verður heilbrigð skynsemi að ráða.”

Embættismenn Húsnæðisstofnunar töldu að almennt hefði faglegum vinnubrögðum vaxið fiskur um hrygg er á leið tímabil það er Húsnæðismálastofnun/Húsnæðisstofnun starfaði. Fulltrúar í húsnæðismálastjórn sem sérstaklega voru nefndir í þessu sambandi voru þau Kristín Einarsdóttir, Yngvi Örn Kristinsson og Kristinn H. Gunnarsson.

---