1. kafli Verkefni og skipan nefndarinnar

1.1 Skipan rannsóknarnefndar Alþingis

Hinn 12. desember 2008 samþykkti Alþingi frumvarp til laga um rannsókn á að draganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Lögin hlutu númerið 142/2008 við birtingu í Stjórnartíðindum. Frumvarpið var lagt fram af forsetaAlþingis og formönnum allra stjórnmálaflokka á Alþingi og var afrakstur samkomulags um skipan sérstakrar rannsóknarnefndar.

Hinn 30. desember 2008 lauk forsætisnefnd Alþingis við að skipa í rannsóknarnefnd Alþingis. Í samræmi við 1.-3. tölulið 1. mgr. 2. gr. laga 142/2008 voru skipuð í nefndina dr. Páll Hreinsson, hæstaréttardómari, Tryggvi Gunnarsson, umboðsmaður Alþingis, og dr. Sigríður Benediktsdóttir, hagfræðingur og kennari við hagfræðideild Yale-háskóla í Bandaríkjunum.

Í samræmi við 3. mgr. 2. gr. laga nr. 142/2008 skipaði forsætisnefnd Alþingis einnig sérstakan vinnuhóp til að leggja mat á hvort skýringar á falli íslensku bankanna og tengdum efnahagsáföllum megi að einhverju leyti finna í starfsháttum og siðferði. Í starfshópinn voru skipuð dr.Vilhjálmur Árnason, prófessor í heimspeki við Háskóla Íslands; Salvör Nordal, forstöðumaður Siðfræðistofnunar Háskóla Íslands, og Kristín Ástgeirsdóttir, framkvæmdastýra Jafnréttisráðs.

Skrifstofu og starfsaðstöðu fyrir nefndina var komið upp í Skeifunni 19 í Reykjavík. Rannsóknarnefndin hefur við störf sín notið aðstoðar starfsmanna, sem ráðnir voru til nefndarinnar ýmist í fullt starf eða hlutastarf, en einnig hafa starfað með nefndinni sérfræðingar sem hún fékk til að vinna ákveðin verkefni og veita ráðgjöf. Þeir sem störfuðu með nefndinni voru eftirtaldir:

Starfsmenn og þeir sem veitt hafa nefndinni ráðgjöf og aðstoð:

Aðalsteinn E. Jónasson, hæstaréttarlögmaður og dósent við lagadeild Háskólans í Reykjavík

Agnar R. Agnarsson, B.Sc. í tölvunarfræði

Anna Sigríður Guðfinnsdóttir, verkefnastjóri, CPMA

Arna Varðardóttir, doktorsnemi í hagfræði

Arnaldur Hjartarson, lögfræðingur

Ástríður Þórðardóttir, viðskiptafræðingur, MBA

Baldur Thorlacius, M.Sc. í hagfræði

Bjarni Kristinn Torfason, B.S. í stærðfræði og iðnaðarverkfræði og doktorsnemi í fjármálafræði við Columbia-háskóla

Eiríkur Jónsson, lektor við lagadeild Háskóla Íslands

Elín Jónsdóttir, lögfræðingur, LL.M.

Finnur Þór Vilhjálmsson, lögfræðingur

Esther Finnbogadóttir, viðskiptafræðingur, MBA

Eyvindur G. Gunnarsson, lektor við lagadeild Háskóla Íslands

Guðmundur Axel Hansen, B.S. í véla- og iðnaðarverkfræði

Guðrún Aradóttir, B.Sc. í viðskiptafræði

Guðrún Johnsen, MA.E. í hagfræði, M.A. í tölfræði og lektor við viðskiptadeild Háskólans í Reykjavík

Gunnar Sigurðsson, löggiltur endurskoðandi

Gunnar Þór Pétursson, sérfræðingur við lagadeild Háskólans í Reykjavík og nú doktorsnemi

Heiðar Þór Guðnason, kerfisstjóri

Héðinn Eyjólfsson, M.Sc. í viðskiptafræði

Inga Sigrún Þórarinsdóttir, rekstrarstjóri

Lúðvík Elíasson, Ph.D. í hagfræði, lektor við hagfræðideild Háskóla Íslands

Magnús Sveinn Helgason, hagsögufræðingur

Magnús Stefánsson, B.Sc. í stærðfræði, M.Sc. í hagnýtri stærðfræði og M.Sc. í hagfræði

Margrét V. Bjarnadóttir, lektor við Stanford Graduate School of Business, Ph.D. frá MIT í aðgerðarannsóknum

Edward McGehee, laganemi við Harvard-háskóla

Ólafur Guðmundsson, M.Sc. í rafmagnsverkfræði

Sigurður Þórðarson, löggiltur endurskoðandi

Snæbjörn Gunnsteinsson, B.Sc. í stærðfræði, M.Sc. í tölfræði, Ph.D. Cand. í hagfræði

Þuríður B. Sigurjónsdóttir, lögfræðingur

Þeir sem veittu starfshópi um siðferði aðstoð

Friðrik Þór Guðmundsson, stundakennari í blaða- og fréttamennsku við Háskóla Íslands

Hlynur Orri Stefánsson, M.A. í heimspeki

Hulda Þórisdóttir, Ph.D. í félagssálfræði

Kjartan Ólafsson, lektor við félagsvísindadeild Háskólans á Akureyri

Valgerður Anna Jóhannsdóttir, verkefnisstjóri og aðjunkt í blaða- og fréttamennsku við Háskóla Íslands

Þorbjörn Broddason, prófessor í félagsfræði við Háskóla Íslands

Erlendir sérfræðingar:

Kern Alexander, Ph.D. og prófessor við lagadeild Queen Mary, University of London í Bretlandi. Forstöðumaður "Law and Finance Programme at the center for Commercial Law Studies"

Mark J. Flannery, Ph.D. og prófessor í fjármálum við University of Florida í Flórída Bandaríkjunum

Frøystein Gjesdal, Ph.D. og prófessor við verslunarháskólann í Bergen í Noregi

Lars Gorton, prófessor við lagadeild Háskólans í Lundi í Svíþjóð

Jørn Astrup Hansen, cand. oecon. og formaður stjórnar EBH bank A/S í Danmörku

Nina Dietz Legind, Ph.D. og prófessor við lagadeild Syddansk Universitet í Óðinsvéum í Danmörku

Eric Talley, Ph.D. prófessor og aðstoðarforstöðumaður laga-, viðskipta- og hagfræðistofnunar Berkeley-háskóla í Kaliforníu í Bandaríkjunum

Annað starfslið og aðstoð:

Þegar unnið var að því að koma upp starfsaðstöðu fyrir rannsóknarnefndina í byrjun árs 2009 naut nefndin aðstoðar frá starfsmönnum Alþingis við að draga að húsgögn og koma upp skrifstofuaðstöðu í húsnæðinu sem leigt hafði verið fyrir starfsemina. Jafnframt fékk rannsóknarnefndin að nýta skrifstofu- og fundaraðstöðu hjá embætti umboðsmanns Alþingis á fyrstu starfsdögum nefndarinnar. Þegar kom að því að skrá niður skýrslur, sem teknar höfðu verið fyrir nefndinni, náðist samkomulag um að ræðulesarar Alþingis sæju um það verk. Fyrir utan ofangreint starfslið unnu um 20 starfsmenn fyrir nefndina við prófarkalestur, umbrot og fleira. Rannsóknarnefndin færir öllum þessum aðilum bestu þakkir fyrir veitta aðstoð.

Þá færir rannsóknarnefnd Alþingis Seðlabanka Íslands þakkir fyrir að hafa notið starfskrafta þriggja starfsmanna til að aðstoða við úrvinnslu upplýsinga um verðbréfa- og fjárfestingarsjóði, en það voru þau Daníel Svavarsson, Ph.D. í hagfræði, Kristín Rós Jóhannesdóttir, B.Sc. í hagfræði og Perla Ö. Ásgeirsdóttir, M.Sc. í fjármálum.

Ríkisendurskoðanda Danmerkur og starfsfólki hans eru einnig færðar þakkir fyrir að veita nefndinni aðgang að aðferðafræði og undirbúningsgögnum sem tekin voru saman fyrir úttekt á danska fjármálaeftirlitinu og fyrir aðra veitta aðstoð. Þá eru bæði danska og norska fjármálaeftirlitinu færðar þakkir fyrir veitta aðstoð.

Prentsmiðjunni Odda ehf. eru færðar þakkir fyrir vandaða vinnu við prentun skýrslunnar.

Við stjórnun og skipulag á rannsókninni var þess gætt, í samræmi við ákvæði 1. mgr. 4. gr. laga nr. 142/2008, að starfsmenn, sem áður höfðu unnið hjá fjármálafyrirtækjum, sinntu ekki rannsóknum á þeim fyrirtækjum sem þeir áður unnu hjá. Þess var jafnframt gætt að aðrir starfsmenn nefndarinnar og þeir sérfróðu aðilar sem hún leitaði til hefðu ekki tengsl eða hagsmuni vegna þeirra viðfangsefna sem þeir sinntu fyrir nefndina sem leiddu til þess að þeir uppfylli ekki kröfur skv. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

1.2 Afmörkun á efni rannsóknarinnar

Með töluverðri einföldun má segja að meginhlutverk rannsóknarnefndar Alþingis hafi verið að draga upp heildarmynd af aðdraganda að falli bankanna og leita svara við spurningunni um hverjar hafi verið orsakir þess. Þá var nefndinni jafnframt falið að leggja mat á hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi á Íslandi og eftirlit með henni.

Í 1. gr. laga nr. 142/2008 er nánar afmarkað að hverju rannsókn nefndarinnar skyldi lúta. Þar kemur fram að nefndin skyldi:

1. Varpa sem skýrustu ljósi á aðdraganda og orsakir þess vanda íslenska bankakerfisins sem varð Alþingi tilefni til að setja lög nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl.
2. Afla upplýsinga um starfsemi fjármálafyrirtækja sem geta skýrt vanda þeirra, svo sem um fjármögnun og útlánastefnu þeirra, eignarhald, endurskoðun og tengsl þeirra við atvinnulífið.
3. Gera úttekt á reglum íslenskra laga um fjármálamarkaðinn og tengda atvinnustarfsemi í samanburði við reglur annarra landa og framkvæmd stjórnvalda á þeim.
4. Leggja mat á hvernig staðið hafi verið að eftirliti með fjármálastarfsemi hér á landi á síðustu árum og upplýsingagjöf af því tilefni milli stjórnvalda, til ríkisstjórnar og til Alþingis.
5. Koma með ábendingar og tillögur að breytingum á lögum, reglum, vinnubrögðum og skipulagi opinberrar stjórnsýslu sem miða að því að gera íslenskt fjármálakerfi færara um að bregðast við þróun og breytingum á alþjóðlegum fjármálamörkuðum.
6. Gera ráðstafanir til þess að hlutaðeigandi yfirvöld fjalli um mál þar sem grunur vaknar við rannsókn nefndarinnar um refsiverða háttsemi eða brot á starfsskyldum og gera jafnframt grein fyrir þeim málum í skýrslu til Alþingis.
7. Skila Alþingi skýrslu um rannsóknina ásamt þeim samantektum og úttektum sem nefndin ákveður að láta vinna í þágu rannsóknarinnar. [...] Í tengslum við athugun á fyrrgreindum atriðum skal enn fremur fara fram rannsókn þar sem lagt verði mat á hvort skýringar á falli íslensku bankanna og tengdum efnahagsáföllum megi að einhverju leyti finna í starfsháttum og siðferði.

Samkvæmt 5. gr. laga nr. 142/2008 var nefndinni falið að taka ákvörðun um hvernig haga skyldi rannsókninni, þar á meðal um nánari afmörkun rannsóknarefnisins.

Fall Glitnis banka hf., Kaupþings banka hf. og Landsbanka Íslands hf. í október 2008 var tilefni þess að Alþingi setti lög nr. 142/2008 og kom á fót rannsóknarnefndinni og beindist rannsókn nefndarinnar því aðallega að þessum bönkum, sem allir töldust kerfislega mikilvægir. Í rannsókn nefndarinnar var horft til þeirra atriða í rekstri þeirra sem ætla má að hafi haft mesta þýðingu fyrir það hvernig fór. Rannsókn nefndarinnar tók einnig til nb.is – sparisjóðs hf. (Netbankans), Fjárfestingarbankans hf., Sparisjóðs Reykjavíkur og nágrennis hf., SPRON verðbréfa, Sparisjóðabanka Íslands hf. svo og Straums-Burðaráss hf. sem féllu á fyrri hluta ársins 2009 eftir því sem tilefni var til vegna einstakra rannsóknarviðfangsefna sem nefndin hafði til athugunar s.s. lánveitingar og fyrirgreiðslu stærri viðskiptavina.

Þótt allar íslenskar fjármálastofnanir hafi orðið fyrir einhverjum skakkaföllum samhliða þeim áföllum sem gengu yfir fjármálamarkaði heimsins haustið 2008 eru vandamál sparisjóðakerfisins um margt sérstök.Vegna hins mikla umfangs verkefnis nefndarinnar, að skýra meginorsakir falls bankanna 2008, vannst ekki tími til að taka hin sérstöku vandamál sparisjóðakerfisins til umfjöllunar þótt þau hafi verðskuldað það. Það er því undir Alþingi komið hvort þau verða tekin til sérstakrar rannsóknar.

1.3 Afmörkun á tímabili sem rannsóknin tók til

Ákvæði 1. töluliðar 1. gr. laga nr. 142/2008 afmarkaði það tímabil sem rannsókn nefndarinnar tók til. Í ákvæðinu kemur fram að nefndin skuli varpa sem skýrustu ljósi á ástæður þess vanda íslenska bankakerfisins sem leiddi til setningar laga nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 142/2008 var tekið fram að aðeins væri ætlunin að fjallað yrði um þá atburði sem gerðust fyrir setningu laganna en ekki að lagt yrði mat á hvernig til hefði tekist við framkvæmd þeirra eða önnur viðbrögð stjórnvalda eftir að lögin voru sett. Að því marki sem nefndin taldi nauðsynlegt í ljósi viðfangsefnis rannsókna sinna var henni þó heimilt á grundvelli 2. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 að láta rannsókn sína taka til atburða eftir gildistöku laga nr. 125/2008 eða gera tillögu um frekari rannsókn á slíkum atburðum. Í lögum nr. 142/2008 var á hinn bóginn ekki tekin afstaða til þess hversu langt aftur rannsókn nefndarinnar ætti að ná. Nefndin mat þörfina á því með hliðsjón af hverju rannsóknarverkefni fyrir sig.

1.4 Rannsóknarheimildir nefndarinnar

Í III. kafla laga nr. 142/2008 er mælt fyrir um rannsóknarheimildir nefndarinnar. Samkvæmt ákvæðum þess kafla var sérhverjum, jafnt einstaklingum, stofnunum sem lögaðilum, skylt að verða við kröfu rannsóknarnefndarinnar um að láta í té upplýsingar, gögn og skýringar sem hún fór fram á. Undir hugtakið gögn í þessum skilningi féllu m.a. skýrslur, skrár, minnisblöð, bókanir, samningar og önnur gögn sem nefndin taldi tilefni til að óska eftir í þágu rannsóknarinnar.

Þagnarskylda stóð ekki í vegi fyrir rannsókn nefndarinnar því að almennt var skylt að verða við kröfu hennar um að veita upplýsingar þó að þær væru háðar þagnarskyldu. Frá þessu gilti þó sú undantekning að lögmaður, endurskoðandi eða annar aðstoðarmaður varð ekki krafinn upplýsinga sem honum hafði verið trúað fyrir út af rannsókn nefndarinnar nema með leyfi þess sem í hlut átti. Samkvæmt 6. mgr. 6. gr. laganna var heimilt að bera ágreining um upplýsingaskyldu samkvæmt lögunum undir héraðsdóm á grundvelli XV. kafla laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála. Ekki kom til þess í starfi nefndarinnar að mál væri lagt fyrir dóm til úrskurðar um upplýsingaskyldu.

Á grundvelli framangreindra rannsóknarheimilda fékk nefndin aðgang að upplýsingum úr upplýsingakerfum þeirra fjármálastofnana sem rannsóknin tók til. Í ljós kom að hjá þeim voru í notkun mörg og oft ósamhæfð kerfi. Þá rak nefndin sig á að fjármálastofnanir varðveittu ekki í öllum tilvikum sambærilegar upplýsingar. Var því oft töluverðum erfiðleikum bundið að draga saman upplýsingar þannig að heildarmynd fengist af rannsóknarefninu hverju sinni. Bæði frá Seðlabanka Íslands svo og samráðshópi forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlits og Seðlabanka Íslands um fjármálastöðugleika og viðbúnað bárust rannsóknarnefndinni gögn sem ýmist bera heitið "fundargerðir" eða "drög að fundargerðum". Upplýst hefur verið að þessi skjöl hafa ekki öll hlotið venjubundna meðferð fundargerða, þ.e. að allir nefndar- og fundarmenn hafi lesið þau yfir og samþykkt í endanlegri mynd, eftir atvikum að undangengnum breytingum. Í einhverjum tilvikum virðast þessi skjöl eiga meira sammerkt með minnisblöðum en fundargerðum. Þar sem þessi skjöl eru á hinn bóginn oft einu samtímagögnin sem til eru um það hvað fór fram á fundum þessara stjórnvalda er vitnað til þeirra þar sem við á í umfjöllun nefndarinnar. Það er þó gert með fyrirvara um það einkenni á tilurð þeirra í sumum tilvikum, sem hér var lýst, að skjölin hafa ekki alltaf hlotið venjubundna meðferð og afgreiðslu í samræmi við það sem vænta má almennt út frá heiti þeirra.

Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 142/2008 var nefndinni heimilt að kalla einstaklinga til fundar við sig til að afla munnlegra upplýsinga í þágu rannsóknarinnar. Nefndin hélt 93 slíka fundi með 183 einstaklingum. Sumir komu fyrir nefndina oftar en einu sinni.

Samkvæmt 8. gr. laga nr. 142/2008 var nefndinni heimilt að kveðja menn til skýrslutöku. Alls voru 147 einstaklingar kvaddir til skýrslutöku hjá nefndinni. Sumir gáfu skýrslu oftar en einu sinni. Allar skýrslur voru hljóðritaðar.

Nefndin hafði heimasíðu þar sem veittar voru upplýsingar um framgang rannsóknarinnar. Jafnframt var almenningi veitt færi á að koma að ábendingum til nefndarinnar um hvaðeina sem varðaði rannsóknina. Nefndinni bárust 219 tölvupóstar þar sem komið var á framfæri slíkum ábendingum.

Rannsóknarheimildir nefndarinnar tóku ekki til erlendra stjórnvalda og einkaaðila. Nefndin lét eigi að síður á það reyna hvort afla mætti upplýsinga frá erlendum stjórnvöldum. Þannig var breska fjármálaeftirlitinu (FSA) ritað bréf 11. júní 2009. Í því var óskað eftir tilteknum upplýsingum um Icesave innlánsreikninga útibús Landsbanka Íslands hf. í London. Fyrirspurnir nefndarinnar lutu m.a. að því hvort lagt hefði verið mat á gæði þeirra eigna sem ætlunin var að færa á móti innlánsskuldbindingum við tilflutning Icesavereikninganna yfir í dótturfélag. Í bréfi FSA frá 3. júlí 2009 bar eftirlitið fyrir sig þagnarskyldu um þau málefni og svaraði þannig ekki þeirri fyrirspurn nefndarinnar. FSA svaraði hins vegar öðrum fyrirspurnum um hvort mögulegt hefði verið að færa þessa innlánsreikninga á tiltekinn hátt úr útibúi yfir í dótturfélag. Efni þeirra samskipta nefndarinnar við FSA eru rakin í kafla 18.0.

Jafnframt ritaði rannsóknarnefndin fjármálaeftirliti Lúxemborgar (Commission de Surveillance du Secteur Financier) þrjú bréf 9. september 2009. Í þeim var óskað eftir upplýsingum um dótturfélög stóru íslensku viðskiptabankanna í Lúxemborg. Þeim bréfum var svarað með tveimur bréfum hinnar erlendu stofnunar, dags. 2. október 2009, og einu bréfi til viðbótar, dags. 17. nóvember 2009. Í framhaldinu ritaði rannsóknarnefnd Alþingis hinni erlendu stofnun bréf 25. nóvember 2009 og óskaði eftir afritum gagna vegna viðskipta með hlutabréf Kaupþings banka hf. stuttu fyrir fall bankans. Því bréfi var svarað 3. desember 2009.

Þá ritaði nefndin Stefan Ingves, bankastjóra Seðlabanka Svíþjóðar, bréf 4. nóvember 2009. Í því var þess farið á leit að Ingves svaraði tilteknum spurningum. Svör Ingves bárust nefndinni með bréfi, dags. 22. janúar 2010. Nánar er fjallað um þessi efni í kafla 19.8.2.

Loks ritaði nefndin Seðlabanka Hollands bréf 17. febrúar 2010 og kannaði hvort bankinn hefði gögn sem vörpuðu ljósi á starfsemi Landsbankans í Amsterdam. Svör bárust frá Hollenska seðlabankanum 19. mars 2010 og fylgdi með því skrá í tímaröð yfir samskipti við útibú Landsbankans.

Rannsóknarnefnd Alþingis færir öllum framangreindum aðilum þakkir fyrir veitta aðstoð.

1.5 Um þagnarskyldu og birtingu trúnaðarupplýsinga

Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 142/2008 var, eins og áður segir, skylt að verða við kröfu rannsóknarnefndarinnar um að veita upplýsingar þó að þær væru háðar þagnarskyldu, t.d. samkvæmt reglum um starfsemi fjármálafyrirtækja, sérstökum reglum um utanríkismál, öryggi ríkisins eða fundargerð ríkisstjórnar og ráðherrafunda og fundargerðir nefnda Alþingis.

Sama gilti um upplýsingar sem óheimilt var að lögum að veita fyrir dómi nema með samþykki ráðherra, forstöðumanns eða annars yfirmanns viðkomandi, jafnt hjá hinu opinbera sem einkafyrirtæki.

Vegna framangreinds lagaákvæðis fékk rannsóknarnefndin í hendur trúnaðargögn frá íslenskum stjórnvöldum og fjármálafyrirtækjum sem vörðuðu viðfangsefni rannsóknarinnar og um var beðið. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 142/2008 hvílir þagnarskylda á nefndarmönnum og starfsmönnum hennar um upplýsingar sem leynt eiga að fara. Samkvæmt 4. mgr. 4. gr. sömu laga stendur þessi þagnarskylda nefndarmanna þó ekki í vegi fyrir því að nefndin geti birt upplýsingar í skýrslu sinni til Alþingis sem annars væru háðar þagnarskyldu, ef nefndin telur slíkt nauðsynlegt til að rökstyðja niðurstöður sínar. Nefndin skal þó því aðeins birta upplýsingar um persónuleg málefni einstaklinga, þ.m.t. fjármál þeirra, að verulegir almannahagsmunir af því að birta upplýsingarnar vegi þyngra en hagsmunir þess einstaklings sem í hlut á.

Á grundvelli fyrrnefnds ákvæðis eru í skýrslu þessari birtar upplýsingar sem að öðrum kosti væru undanþegnar aðgangi almennings. Þannig er í skýrslunni gerð grein fyrir efni vinnuskjala stjórnvalda, fundargerða ríkisstjórnar, minnisgreina frá ráðherrafundum og bréfaskiptum við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir að því leyti sem þau varpa ljósi á rannsóknarefni nefndarinnar. Á sama hátt er fjallað um fjárhagsmálefni þeirra fjármálafyrirtækja sem undir rannsóknina falla og stærstu lántakenda þeirra að því leyti sem þörf er á til að útskýra rannsóknarefnið og rökstyðja niðurstöður nefndarinnar. Í samræmi við fyrrgreint ákvæði er á hinn bóginn ekki fjallað um persónuleg málefni einstaklinga nema almannahagsmunir af því að birta upplýsingarnar vegi þyngra en hagsmunir þess einstaklings sem í hlut á að mati nefndarinnar.

1.6 Um mistök, vanrækslu og refsiverða háttsemi svo og aðrar aðfinnslur

Það var ekki hlutverk rannsóknarnefndar Alþingis að annast sakamálarannsókn á ætlaðri refsiverðri háttsemi í aðdraganda og tengslum við þrot fjármálafyrirtækjanna. Það fellur undir embætti sérstaks saksóknara samkvæmt lögum nr. 135/2008. Í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 142/2008 er á hinn bóginn mælt svo fyrir að vakni grunur við rannsókn nefndarinnar um að refsiverð háttsemi hafi átt sér stað beri nefndinni að kynna það ríkissaksóknara sem taki síðan ákvörðun um hvort rannsaka beri málið í samræmi við lög um meðferð sakamála. Á grundvelli þessa ákvæðis hefur nefndin sent ríkissaksóknara tilkynningar um mál sem tengjast rannsókn nefndarinnar. Upplýsingar um þessar tilkynningar er að finna í kafla 22 í samræmi við fyrirmæli 5. mgr. 14. gr. laga nr. 142/2008.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 skyldi rannsóknarnefnd Alþingis leggja mat á hvort um mistök eða vanrækslu hafi verið að ræða við framkvæmd laga og reglna um fjármálastarfsemi á Íslandi og eftirlit með henni. Í athugasemdum með 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 142/2008 var tekið fram að hér væri athyglinni fyrst og fremst beint að stofnunum ríkisins og ráðuneytum sem störfuðu á þessum sviðum. Þá var tekið fram að með mistökum og vanrækslu væri ekki aðeins vísað til þess þegar tilteknar athafnir 1. Alþt. 2008-2009, A-deild, bls. 1076. fullnægðu ekki lagakröfum eða þegar vanrækt væri að fylgja lagaboði. Fleira gæti fallið þar undir, svo sem að fyrirliggjandi upplýsingar hefðu ekki verið metnar með réttum hætti og ákvarðanir hefðu verið teknar á ófullnægjandi forsendum. Þá gæti það talist vanræksla að hafa látið hjá líða að bregðast við upplýsingum um yfirvofandi hættu á viðeigandi hátt. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 skyldi rannsóknarnefnd Alþingis einnig leggja mat á hverjir bæru að hennar mati ábyrgð á mögulegum mistökum og hverjir kynnu að hafa sýnt af sér vanrækslu í starfi við framkvæmd laga og reglna um fjármálamarkaðinn og eftirlit með honum. Í athugasemdum með 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 142/2008 var tekið fram að með þessu færðist sjónarhorn rannsóknarinnar að einstaklingum og þætti þeirra í töku einstakra ákvarðana. Spurt væri hver hefði tekið tilteknar ákvarðanir eða hver hefði átt að bregðast við upplýsingum sem lágu fyrir. Þessum spurningum þyrfti bæði að svara út frá því hvað hafi gerst í raun svo og út frá reglum um valdbærni. Samkvæmt 13. gr. laga nr. 142/2008 skyldi rannsóknarnefndin að gagnaöflun lokinni gera þeim sem ætla mætti að hefðu orðið á mistök eða hefðu orðið uppvísir að vanrækslu í starfi skriflega grein fyrir afstöðu sinni og eftir atvikum lagatúlkun á þeim atriðum sem vörðuðu þátt hans í málinu og nefndin íhugaði að fjalla um í skýrslu sinni. Tekið var fram að veita ætti viðkomandi hæfilegan frest til að gera skriflega athugasemd við þessi atriði. Þetta ákvæði tók einvörðungu til þeirra einstaklinga sem nefndin hafði til athugunar hvort kynnu að bera ábyrgð á svo alvarlegum athöfnum eða athafnaleysi að hún teldi rétt að heimfæra það undir "mistök eða vanrækslu" í skilningi 1. gr. laganna eins og skýra bæri hana með hliðsjón af framangreindum lögskýringarsjónarmiðum. Gerð er nánari grein fyrir þessum málum í köflum 21 og 23. Í öðrum köflum skýrslunnar er hins vegar fjallað um ýmis atriði sem nefndin telur að hafi verið aðfinnsluverð án þess þó að þar hafi verið um að ræða "mistök eða vanrækslu" í framangreindri merkingu.

Samkvæmt 2. tölulið 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008 bar rannsóknarnefndinni að afla upplýsinga um starfsemi fjármálafyrirtækja sem gætu skýrt þann vanda sem þær komust í, svo sem um fjármögnun og útlánastefnu þeirra, eignarhald, endurskoðun og tengsl þeirra við atvinnulífið. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 142/2008 var tekið fram að við rannsókn á ástæðum fyrir falli bankanna væri ætlunin að kannað yrði hvort veikleikar hefðu verið í rekstri þeirra. Umfjöllunin um orsök falls íslensku bankanna í skýrslu nefndarinnar lýtur því aðallega að fjármálastofnununum sjálfum og rekstri þeirra, svo sem lýsingu á fjármögnun, útlánum, hvatakerfum þeirra og öðrum þáttum sem lagt geta grundvöll að ályktunum nefndarinnar. Nefndinni var á hinn bóginn ekki ætlað að sinna sakamálarannsókn eins og áður segir. Í 14. gr. laga nr. 142/2008 er tekið fram að ef grunur vaknar við rannsókn nefndarinnar um að refsiverð háttsemi hafi átt sér stað skuli nefndin tilkynna ríkissaksóknara um það og hann taki ákvörðun um hvort rannsaka beri málið í samræmi við lög um meðferð sakamála. Nefndin gengur því ekki lengra í skýrslu sinni um þau atvik þar sem grunur hefur vaknað um meint refsivert athæfi í starfsemi fjármálafyrirtækjanna en að senda ríkissaksóknara tilkynningu í samræmi við þetta ákvæði og er gerð grein fyrir henni í 22. kafla skýrslunnar. Í skýrslu sinni tekur nefndin þannig enga afstöðu til þess hver réttarstaða einstakra starfsmanna fjármálafyrirtækjanna sé eða eigi að vera samkvæmt lögum nr. 88/2008 um meðferð sakamála í tengslum við slíkar ábendingar. Á hinn bóginn bendir nefndin á ýmislegt sem að hennar mati verður að telja aðfinnsluvert í starfsháttum fjármálafyrirtækjanna og hefur þýðingu fyrir rannsókn, niðurstöður og ályktanir nefndarinnar. Það er hins vegar ekki á forræði hennar að fylgja þessum atriðum eftir. Þeir sem orðið hafa fyrir tjóni í skiptum við fjármálafyrirtækin kunna hins vegar í einhverjum tilvikum að telja tilefni til þess. Það yrði þá á endanum dómstóla að leiða slík mál til lykta.

Í nefndaráliti allsherjarnefndar Alþingis um frumvarp það er varð að lögum nr. 142/2008 var áréttað að það væri hlutverk Alþingis að taka afstöðu til þess hvort tilefni væri til þess, kæmist rannsóknarnefndin að því að ráðherra hefði gert mistök eða sýnt af sér vanrækslu í starfi í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008, að neytt yrði lögbundinna úrræða til að fá skorið úr um tilvist, umfang og afleiðingar slíkrar lagalegrar ábyrgðar ráðherra.

1.7 Framsetning skýrslunnar

Markmið þessarar skýrslu er að draga upp sem heildstæðasta mynd af aðdragandanum að falli bankanna og leita svara við þeirri spurningu hverjar hafi verið orsakir þess. Þegar litið er til stærðar verkefnisins og þess hlutfallslega takmarkaða tíma og fjármuna, sem rannsóknarnefndin hafði til ráðstöfunar var það niðurstaða nefndarinnar að leggja áherslu á að birta helstu upplýsingar og tölfræði sem útskýrt getur annars vegar afdrifaríka þróun í rekstri bankanna og hins vegar samtímagögn frá stjórnvöldum sem varpa ljósi á afstöðu þeirra og viðbrögð. Svo umfangsmikil birting gagna í rannsóknarskýrslu er, samkvæmt því sem nefndin kemst næst, óvenjuleg. Hún hæfir þó að mati nefndarinnar eðli verkefnisins þar sem hún hefur þann ótvíræða kost að lesendur öðlast sjálfir forsendur til að móta sér sína eigin skoðun á grundvelli frumgagna eða -upplýsinga á því hverjar hafi verið orsakir fyrir hruni bankanna haustið 2008. Þá bjóða ýmsir þættir rannsóknanna upp á ítarlegri greiningar en tímans vegna var unnt að setja fram af hálfu nefndarinnar. Nefndin hefur fyrir sitt leyti dregið saman í afmörkuðum köflum ályktanir um aðdraganda að falli bankanna haustið 2008 og meginorsakir fyrir því. Í ljósi umfangs verkefnisins og þess hve ákveðnir þættir þess eru flóknir einbeitti nefndin sér að rannsóknum á því sem hún taldi meginþætti verkefnisins með hliðsjón af þeim spurningum sem henni var falið að svara í lögum nr. 142/2008. Ekki þarf að koma á óvart að fleiri spurningar vakni eftir að nefndin hefur hér í skýrslu sinni sett fram svör sín við þessum spurningum. Það verður Alþingis að meta hvort tilefni er til að fylgja rannsókninni eftir um afmörkuð atriði.

Skýrslan er sett fram í 9 bindum. Í bindum 1 til 7 er fjallað um aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna 2008 og þar er jafnframt að finna ályktanir nefndarinnar um einstök afmörkuð viðfangsefni sem fjallað er um í einstökum köflum hennar. Heildarniðurstöður nefndarinnar er síðan að finna í kafla 21.0 en ágrip af meginniðurstöðum nefndarinnar er að finna í kafla 2.0 Bindi 8 hefur að geyma skýrslu vinnuhóps sem hafði það hlutverk að svara því hvort skýringar á falli íslensku bankanna og tengdum efnahagsáföllum mætti að einhverju leyti finna í starfsháttum og siðferði. Í 9. bindi eru birtir valdir viðaukar við skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Með netútgáfu skýrslunnar fylgja fleiri viðaukar.

Skýrslan er byggð á þeim lagagrundvelli sem var til staðar í október 2008 við fall bankanna. Í köflunum þar sem fjallað er um aðdraganda að falli bankanna hefur þeirri reglu almennt verið fylgt að nota starfsheiti, sem fólk hafði við fall bankanna í október 2008, sem og nöfn einstaklinga og ráðuneyta eins og þau voru þá. Í skýrslunni eru kennitölur einstaklinga, sem fjallað er um almennt ekki birtar í samræmi við ákvæði 10. gr. laga nr. 77/2000. Á hinn bóginn eru iðulega birtar kennitölur fyrirtækja sem fjallað er um. Það helgast af þeirri staðreynd að í allmörgum tilvikum hafa félög breytt um nafn auk þess sem sambærilegum persónuverndarsjónarmiðum og gilda um einstaklinga er þar ekki fyrir að fara.

Eins og vikið var að hér að framan var rannsóknarefni nefndarinnar afar umfangsmikið.Til þess að auðvelda framsetningu efnisins er því skipað í 23. kafla auk viðauka og fylgiskjala. Efnið er hins vegar svo samofið að ekki er við því að búast að heildarmynd fáist af því nema með lestri skýrslunnar allrar. Nefndin leggur því áherslu á að það er vandkvæðum bundið að draga um of ályktanir af köflum skýrslunnar án þess að heildarmynd skýrslunnar sé höfð í huga.

1.8 Horft til baka

Stundum er sagt að auðvelt sé að vera vitur eftir á. Aðstaðan er vissulega önnur þegar horft er til baka og tóm hefur gefist til að draga saman og vega og meta gögn og upplýsingar í ljósi þess sem síðar gerðist. Þetta á ekki síst við þegar um er að ræða afdrifaríkar ákvarðanir sem teknar hafa verið við erfiðar aðstæður í kapphlaupi við tímann. Víst er að engin mannanna verk eru fullkomin. Öll erum við í þeirri stöðu að geta séð betur eftir á hvernig rétt hefði verið að bregðast við þegar afleiðingar slíkra ákvarðana eru fram komnar. Við rannsókn eins og þá sem rannsóknarnefnd Alþingis er ætlað að sinna skiptir hins vegar miklu að upplýsingar sem birtar eru og ályktanir sem af þeim eru dregnar taki sanngjarnt og eðlilegt tillit til þess hverjar voru aðstæður á hverjum tíma og hvað þeir sem að ákvörðunum komu eða sýndu af sér athafnaleysi þekktu til aðstæðnanna og fyrirliggjandi upplýsinga.Til að gæta sanngirni verður að hafa þetta í huga varðandi efnistök í skýrslunni og þegar sú gagnrýni, sem þar kemur fram, er lesin.